| 2003-3-3 致公党杭州市委员会 |
在市区有规划、有步骤地开展撤村建居工作，是市委、市政府贯彻落实党的十五大 、十六大 精神，加快城市化进程，理顺城市管理体制的一项重要改革举措。实践表明，撤村建居不仅 有利于理顺城郊结合地区的管理体制，进一步加强城市管理，而且有利于加快城市化进程， 提高居民的生活质量，促进经济和社会的持续协调发展。
一、我市撤村建居工作的现状
自1998年开展试点工作以来，全市已有88个村列入撤村建居范围。其中第一批34个村，主要 分布在城郊结合地区48.31平方公里范围内，通过撤村建居，有14757人农转非，成为城市居 民；1.6万亩集体土地通过依法征用，转为国有。2001年，市委、市政府又把撤村建居和推 行农转居多层公寓建设有机地结合起来，确定了52个撤村建居试点村（实际为54个村），到 目前已有约3万人办理了农转非手续，尚有1.5-2万人正在办理之中。
总结五年的试点工作，有几个明显的特点：
一是理顺了管理体制，改善了城市环境。撤村建居试点村绝大部分地处城郊 结合地区，通过 撤村建居，基本理顺了农居混杂、界线不清、职责不明的管理体制；撤村建居以后，市、区 政府加大了对这些地区的基础设施投入，改造供水、供电管网，改善环卫、市政等基础设施 ，使这些地区环境脏、乱、差的情况有了根本改观。
二是切实维护了村民的合法权益，进一步促进了集体经济的发展。在撤村建 居的同时，推行 村集体经济的股份制改造，进一步完善了集体经济的实现形式和分配形式，使企业产权更加 清晰，运作更加规范，自我积累和自我发展的能力明显增强，也从根本上维护了村民的合法 权益。如西湖区前两批9个撤村建居的股份经济合作社，2000年可分配收入达到7107万元， 比股份制改造前的1997年增长48%；净资产达到56255万元，比1997年增长55%；股东分红174 9万元，比1997年增长98%。
三是盘活了土地资源，拓展了城市发展空间。通过建造农转居多层公寓，节 约了土地资源， 通过依法征用集体农用地和林地，增加了城市建设用地。如钱江新城一期开工的1900多亩土 地，全部是撤村建居政府收购的集体土地。
二、我市撤村建居工作存在的主要问题
撤村建居是一项涉及面广、政策性强、情况复杂的重要工作。虽然我市的撤村建居，经过五 年的试点，取得了重大的突破，但是也还存在着不少问题，需要我们进一步研究和解决，其 中有的问题还比较严重。如因撤村建居引发的群体上访事件，已经成为影响社会稳定的重要 因素之一。据市公安局的统计，2000年至今，因征地拆迁、撤村建居引发的群体上访事件有 277起，涉及6万多人次，其中2002年1-11月份，就有117起，23000多人次。撤村建居过程中 比较突出的问题，归纳起来主要有三个方面：
一是政策和法律依据问题。撤村建居是一项全新的工作，不少问题法律、法 规还没有相应的 规定。如根据民政部的要求，撤村建居地区必须依法直接组建社区居民区，而《中华人民共 和国城市居民委员会组织法》对社区居委会的组建和运作，并没有相关的规定；又比如，禁 止土地抛荒，《中华人民共和国土地管理法》有明确的规定，而对居民（这里指撤村建居的 居民）必须耕种土地却没有相关的法律约束。其他相类似的情况还有不少。这些问题如不能 很好地加以解决，必然会对整个撤村建居工作造成不利影响。尽管市委、市政府为了完善撤 村建居工作，已经出台了一系列政策，但政策毕竟是政策，还不是法律，特别是当政策与法 律有矛盾时，以政策为依据，强行推进工作，不仅会造成党群、干群关系的紧张（撤村建居 引发的不少群体上访就是由此造成的），而且也与依法治国的基本国策相违背。
二是撤村建居居民的基本保障问题。根据市委办公厅、市政府办公厅《关于 在市区开展撤村建居改革试点工作的意见》（市委办［1998］126号）的规定，村民农转非 后，在就业、入学 、就医、供水、供电、供气等方面享受与市区居民同等的待遇。而事实上，这五年中除了对 部分撤村建居地区的供水、供电管网进行了改造外，在其他方面，农转非人员还不能完全享 受到与市区居民的同等待遇。如在就业方面，农转非人员还不能享受到与市区居民同等的培 训和失业、养老保险待遇，在就医方面，还不能享受到同等的基本医疗保险和大病保险待遇 ，在社区工作经费上也不能享受同等的待遇等等。在失去了土地这一生产资料后，社会基本 保障工作的不到位，已经成为农村一个潜在的不稳定因素。
三是农村集体经济的发展问题。农村集体经济组织的健康发展，是农村社会 稳定的前提。根 据市政府有关文件，对集体经济进行股份制改造，是撤村建居的一个重要内容。但在改造过 程中，主要存在三个方面的问题。一是部分集体经济比较薄弱的村，在撤村建居过程中，由 于剩余土地征用预付款没有到位，集体经济没有资产进行股份量化，使得股份制改造难以进 行；二是部分集体经济实力比较强的村，集体经济如何保值、增值，还缺少比较好的途径， 造成有的村把钱全部存银行，吃利息，有的村全部造房子，收租金，也有的村，由于管理不 善，导致集体资产的大量流失，引发了群体矛盾，影响社会稳定；三是集体经济发展缺少规 范。目前，村经济合作社的组织建设唯一可参照的是浙江省1992年颁发的《浙江省村经济合 作社组织条例》，经过十年运行，该条例不少内容已不符合市场经济发展的要求。对经济合 作社的性质、股民的产生、法人代表的地位、税收政策、与社区居委会（居委会）的关系等 方面，都需要根据形势变化，作出新的定位。
三、解决撤村建居存在问题的几点建议
撤村建居，是加快城市化进程必然经历的一个环节。市委、市政府在贯彻落实党的 十六大精 神，促进杭州市经济社会发展中，已经把城市化作为五大战略之一，摆在十分突出的位置。 可以预见，撤村建居工作，由近郊到远郊、由市区到县（市），是一个必然的发展趋势。 因此，必须从始终代表最广大人民群众利益的高度，深入分析存在的问题，并采取切实有效 的措施，认真加以解决。为此建议：
1加快地方立法进度，从根本上规范撤村建居行为。
五年来，为了规范撤村建居工作，市政府及有关部门已经出台了一系列政策，撤村建居包括 建农转居多层公寓，也得到了绝大部分村民的理解和支持，可以说，进行地方立法的条件已 基本成熟；另一方面，从依法行政的角度，也迫切需要进行地方立法，对政府、村民在撤村 建居过程中的行为进行规范。为此建议市人大请求省人大对撤村建居工作授权进行地方立法 ，使撤村建居工作有法可依，这样，可以减少冲突，获得社会群众的理解和支持。重点要明 确撤村建居的条件、操作程序、政府和村民的权利、义务、社区居委会的组建和运作、经费 保障、村集体经济组织的改造和运作、农民私人房屋及集体房屋的产权证发放等等。
2完善撤村建居政策，使农转非人员真正享受到与城区居民的同等待遇。
一是按照市区社区标准落实工作经费。按照市区每百户居民每年8000元的工作经费标准，6. 5万人按2万户测算，每年拨付的工作经费也仅需160万元，市、区财政完全可以承受。工作 经费落实，一方面可以保证撤村建居建立的社区（居民区）正常运作，另一方面也可以减轻 集体经济在资金投入上的压力。
二是建立与城区居民同等的社会保障机制。社会保障体系一直是横挡在城乡之间的一条鸿沟 ，那么，撤村建居以后，就应该把这条鸿沟填平。建议适当提高征地补偿标准，或从政府公 开出让的土地资金中，切出一块专项用于解决撤村建居农转非人员的失业保险、养老保险、 医疗保险，通过政府补一点、集体经济贴一点、个人出一点的办法，使撤村建居农转非人员 的生活有一个基本的保障。目前集体经济比较发达的撤村建居村，社会保障矛盾还不是很突 出，如江干区18个撤村建居村，在集体经济股份制改造过程中，对原村民普遍办理了社会养 老保险和大病医疗保险。但部分集体经济比较薄弱的村，必须采取以上“三个一点”的办法 ，才能从根本上解决社会保障问题。
三是努力改善撤村建居地区基础设施。通过加大投入，使撤村建居地区的供水、供电、环卫 、绿化、市政、学校等基础设施，逐步跟上市区的水平， 从根本上改善撤村建居农转非人 员的生活条件，使都市中村庄的现象不再存在。
3规范农村集体经济运作机制，确保农村社会稳定。
一是加强对农村集体经济组织管理人员的培训。由于历史原因，目前撤村建居地区懂经营的 人才比较少，现有管理人员的文化程度也普遍不高。为此，要加强对经营人员的文化和业务 知识的培训，使他们能够尽快地适应市场经济发展的需要。
二是建立完善有效的监督机制。要防止集体资产的流失，除进一步完善集体经济股份制改造 的有关法律、政策规定外，要建立规范的财务、审计制度和董事会、监事会、股民代表大会 等法人治理制度，按照现代企业制度的要求，对集体经济股份制进行二次改造，特别是从股 权明晰、经营管理科学、分配激励到位、投资收益最大化角度去改造这些集体经济，杜绝新 的大锅饭，从而确保新居民的安定团结。
撤村建居是一项崭新的事业，也是一项系统工程。市委、市政府要进一步加强对这项工 作的领导，及时研究新情况，解决新问题，按照“三个代表”重要思想的要求，使这一项关 系全市发展和农民切身利益的大事，得以顺利圆满地开展下去。
(发言人：致公党杭州市委会副主委兼秘书长 胡泽之委员) | |
