| 2003-8-4 市委党校副校长 安蓉泉 |
提高政协工作制度化、规范化和程序化的论断，提出已经有些年了。在我看来，对于政协的外围组织可就“三化”的意义多谈一些；而在政协内部，则应花主要精力研究“三化”的实质及落实“三化”的条件、症结和解决之策。
一、“三化”的核心是制度化
“制度化”内在地包含了“规范化”、“程序化”。制度化有广义、狭义之分。广义的制度化，是指由人们共同制订、遵守的激励约束共同体内成员行为的规范、条例及约定程序等的实现程度。没有规范化的约束性条文、程序化的操作性步骤，就无所谓制度，更谈不上“制度化”了。小平同志当年论述党和国家领导制度的改革时，明确指出“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，以及离休、退休，要按不同情况，做出适当的、明确的规定”。显然，规范化的约束性条文和程序化的操作性步骤，是包含在他的制度观中的。
规范化、程序化的规定只有制度化才能产生可持续效应。我们一些很好的条文、规章、原则、办法等，虽然见诸文字、形诸文本，却权威不够、落实不力，对某些人产生不了约束力，在执行中打折扣，关键是这些一纸条文的规定没有通过细化条文、激励约束、机构监督、权力制衡等制度化的科学安排保证其落实。
当然，把规范化、程序化单列出来与制度化并提，其价值在于突出前二者在落实制度建设中的重要作用，点明二者在当前政协工作中的特殊意义。今天政协履行职能的主要障碍，不仅要从“重视不重视”等观念形态的东西中去寻找，更要从是否符合政治文明发展、制度安排设计的一般规律上去比照——而“规范化”、“程序化”蕴含了向此方向努力的寓意。
二、制度化的基本要件
从邓小平那篇著名的、与改革开放政策几乎同步的《党和国家制度的改革》“八·一八”讲话算起，至今已经二十三年过去了。二十三年是党和国家制度化建设有了重大改革、取得长足进步的二十三年，也是其与经济社会千帆竞发、高歌猛进的冲击力形成对照、步履相对艰难迟缓的二十三年。制度化的本义是通过制度上的条文约定和行为监控，促使人们不得不按照事先合议共商的规则理性行事，尽量减少领导人个人意志喜好给我们事业造成的损失。而在今天政治生活中还大量存在的类似现象至少提醒我们，制度化建设不是一件简单的事情。第一，制度化不等于制定法律规章。这些年我国法治化、民主化进程突出体现在法律文本、行政规章数量的大量增加。这当然是制度化的重要基础。但基础不等于大厦，有法不依、有章不循问题的大量存在用事实告诉我们：制度化光靠一般的条文性规定还不能实现。第二，制度化不等于只要求“应该如何如何”。在我们许多推进制度建设的规定、决议、办法中，“要……”、“必须……”、“应该……”之类的祈使句很多，问题在于被约定的人没有按“要……”、“必须……”、“应该……”等应然性要求去做怎么办？没按要求去做没有人关心这些要求的落实怎么办？有人关注、也有人处置又由什么主体才能有权威、有效果地去“办”？这都是我们落实制度建设中还未能研究解决的大问题。第三，制度化不等于只制订出笼而统之的约束性条款。我们现在的一些制度落实不力，问题不在于一点没有处置不执行者的约束性条款，而在于这些条款规定得过于抽象、模糊，如笼统规定“如不……，必须受到相应的党纪、政纪处分”之类。“相应”之规定笼笼统统，实践中无法执行、无人落实也就成了常见事。
分析中外治国理事的经验，我理解制度化至少包含以下几个基本要件：
1、发达的组织。制度化是相应政治组织、利益集团发展到一定程度的必然要求，反过来又受到这些组织成熟程度对制度设计、执行、监控及其成员观念内化、社会力量整合的制约。没有一个发达的组织推动，制度化就没有了内在推动力和智力、物力支持。
2、细致的条款。制度化要规范人的行为，就要在约定的范围里尽可能把实践中可能遇到的情况全部兼顾到，否则就失去了操作性可能，就难以落实。中国人擅长“整体把握”的笼统性思维方式，常使人们对外国人的文本、规章的“烦琐”难以理解。这种思维方式不仅体现在一些改革举措有总体安排无技术设计、有抽象定性分析无具体数据论证、大而化之笼而统之……上，也在制度化建设中常暴露其局限。
3、科学的程序。程序在制度化建设中具有特殊独立的价值，它不仅规定行为人的权利义务，而且反映着制度设计者的政治价值观和法理思想。程序在具体安排行为人行事的步骤、方式、顺序和时效时，通过准确清晰、互相衔接、目的明确的规定，约束行为人的行为方向。
4、有效的激励。制度要人去执行。而保证行为人忠于制度规定的职守、努力履行职能，就既要使其受制于制度，还要使其“受益”于制度。这里包括制度产生尽量让执行人参与、制度执行前适度培训、制度运作中遇到矛盾多沟通协调、模范执行者给予褒奖、违规违约者决不“不了了之”……。
5、信息的公开。制度规定和执行情况只有最大可能地公开化，才能形成强大的动员力量、社会氛围和执行“自觉”。加大对制度规定核心条款的正面宣传力度，并以适当方式公开执行情况和落实中的问题，这是推进制度化过程中的永久性任务。
6、机构的监督。一个完整的制度一定要有落实执行的监督性条款，一个闭合的制度体系一定要有相应的机构执行这些监督性条款促其落实。执行人自己不便监督自己，没有被授权的人或机构也无法监督行为人。制度条款中明确监督这些条款执行的机构、权限，通过赋予其与执行人权利上的沟通、协调和平衡，促使执行人接受监督、履行职责。
7、观念的内化。制度落实不应该只强调强制、外力、监督落实的一面。在理念上、利益共同体的意义上说服执行人心悦诚服地接受制度安排，理性执行制度约定，是带有强制性的制度背后的“软”功夫。
8、制度的整合。任何一个制度都受到其他相关制度的影响。相互一致、相互支持的制度安排,是最富生命力也容易得到社会认可和落实的制度。要注意分析、设计和利用制度关联性和制度互补性在制度化建设中的作用，如人大制度、政协制度在整个国家政治制度中就具有重大决策、民主建设的关联性和互补性，在实践中二者的互相支持、积极合作还有很多工作可做。
三、制度化要件对政协“三化”建设的几点启示
制度化建设是个系统工程和长期工作，不能操之过急，但要积极推动、不断完善。分析目前政协履行职能中的得与失，“三化”建设还有很多工作等着我们去做。
比如，自身建设是根本。发达的组织是制度化建设的基础。要使政协制度设计水平及社会影响力提高，政协各主要会议组织的质量就要进一步提高，其中包括全体委员会议的发言质量、提案质量的引导和激励，包括各专门委员会人员结构的改善和作用的发挥，包括政协委员在完成繁重本职工作的同时腾出精力履行委员职责积极性的调动, 包括进一步加强同党政机关的经常联系拓展委员知情参政的渠道，包括进一步丰富委员活动的形式更充分地调动和发挥全体委员的参政积极性……。这不仅是因为作为与地位相联系，而是因为已经作为制度规定下来的各种会议能否有效坚持下去，不仅与制度条例有关，也与领导人的重视程度有关——而会议质量、建言水平恰恰直接关系到领导人对政协工作效用的印象，进而在一定程度上影响到制度落实的程度。
再如，程序、规范需完善。现在关于政协会议、提案、视察等的相关制度条例已经不少，也起到了积极作用。但在程序、规范上还有一些问题，如由于程序上没有明确市委或市府分管领导、主管局领导对提案了解、处理的渠道和权责，委员提案基本上都是由具体职能部门写出答复完事，答复部门的局（委）领导连个字也不签，自然谈不上阅示负总责了。不管是一般提案还是10人以上联名提出的较大提案，目前还没有规范的程序保证其对领导层决策起到影响作用，这导致出现新委员还认真写提案、一些老委员则劝说“没多大作用，写不写作用不大”的情况。
又如，激励约束机制需健全。对于积极撰写提案、反映社情民意的委员采取怎样的鼓励措施？对于发言质量高、参与调研作用大的委员怎样更好地发挥其作用？对于五年中不写一个提案、总是不能正常到会的委员制订怎样的“底线”否则处以怎样的组织措施？这是一个制度化的组织必须明确的条款。制度化建设必需的激励约束细则与政协固有的民主协商、宽松和谐的气氛不仅不矛盾，相反是其工作质量提高的保证。
还如，执行、落实情况需监督。政协履行职能的“三化”的规定要真正落实，不能只靠政协自己呼吁，而应将相关内容纳入相关组织的年度工作考核范围，并由专门的机构来检查监督执行情况。这个机构从我国政体的情况看只有人大比较合适。可是同为社会主义民主制度重要组成部门的人大与政协之间的工作联系，除每年“两会”期间政协委员列席人大会议外，几乎没有其他工作联系的制度性安排。政协工作如何探索与人大工作的结合点，并建立人大对政协“三化”建设落实情况的监督检查制度，是政协“三化”建设能否在依法推进的过程中得到进一步落实的大课题。
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