| 2004-8-4 市政协农业结构调整问题调研组 |
“三农”问题是当前我国全面建设小康社会进程中面临的首要问题，农民增收是“三农”问题的核心。而要富裕农民，就必须减少农民，促使农民从土地中转移出来，降低单位土地的承载量，工业化和城镇化为农村劳动力转移提供了有效的途径。如何加快我市工业化和城镇化步伐，实现农民充分就业，事关农民收入的提高、农村经济的发展和农村社会的稳定。
一、城镇化是我市农村劳动力转移的有效途径
（一）我市目前农村劳动力及其转移现状
1、我市农村劳动力的基本情况。2003年末，我市农村劳动力为251.95万人，比上年减少1.29万人，下降0.5%。减少的主要原因是撤村建居和征地农转非。从劳动力的产业分布看，随着农业产业结构的调整，从事第一产业的农村劳动力继续减少，为99.40万人，减少7.02万人，比重从上年的42%下降为39.5%；从事二、三产业的农村劳动力为152.55万人，增加5.73万人，比重达到60.5%，其中从事工业的劳动力为72.12万人，从事建筑业的为15.24万人， 两者之和占从事二、三产业劳动力总数的57.3%；从事第三产业的为65.19万人，占总数的42.7%。
在全市农村劳动力中，不识字或识字很少的占5.7％，小学文化程度的占35.6％，两者合计占总数的41.3％，这些人主要是年龄偏大、从事农业生产的劳动力，也有少量的外出务工人员。初中文化程度的占总数的42.1％，高中（中专）文化程度的占总数的15.6％，大专及以上文化程度的占1.0％。初中以上文化程度的劳动力中，除了一部分农村基层组织的管理干部和专业种养大户外，大部分为从事二、三产业的农村青壮年劳动力。
2、我市农村劳动力转移的现状和趋势。我市从事二、三产业的152.55万农村劳动力中，约有60万人离开户籍地外出进城打工，其中出省劳动力8.55万人。我市农村劳动力转移呈现以下特点：一是外出劳动力绝大部分集中在杭州市域范围内打工。如建德市，外出劳动力在杭州市范围内就业的占到70%以上。二是非农收入成为农民收入的重要来源。2003年在全市农村居民人均纯收入5740元，其中非农收入达到4489元，占总收入的78.2%。非农收入对农民收入增长的贡献率达到80.7%，成为农民纯收入的主要增长点。
我市农村劳动力的转移速度明显加快，非农人口占总人口的比重由1992年的29.8%提高到2003年的41.02%。随着杭州城市化推进的撤村建居，加上其他土地征用，我市每年由农村新增的失业人员将达4～5万人之多，失业问题将会十分突出；同时现代农业的发展，我市的种植业发展将精细化、机械化、集约化、效益化，近80万从事种植业生产的劳动力，还有大量需要陆续转移，失地农民和农村富余劳动力进入城镇就业成为必然趋势。
（二）城镇化是农村劳动力转移的有效途径
1、小城镇是现阶段我国吸纳劳动力的现实选择。实现农业和农村现代化,必须要把大量农村人口转移到城市中从事非农产业，而我国目前大中型城市难以适应这一要求，由此，在农村与城市的过渡地带发展小城镇，实现农村人口向城市的转移成为可能。同时我国现阶段农民市民化的私人成本，小城镇要大大低于大城市。国家统计局有关资料表明，我国不同类型的农民市民化成本收益率(家庭总成本与家庭总收入的比)存在着以下关系：超大城市(0.782)＞大城市(0.607)＞中等城市(0.487)＞小县城(0.44)＞农村小城镇(0.325)。因此，农村劳动力向小城镇集聚、转移是最可行、最现实的选择，政府要积极引导、大力推进。
2、我市小城镇具有较大的吸纳能力。提高城镇对人口的集聚能力，向城镇集聚是农民就业的主要方向。我市目前城镇化的水平仍有待提高，全市642.78万户籍人口中，城镇人口263.67万人，所占比例为41％，比国际通常标准45％低了4个百分点。如果去掉中心城区，以萧山、余杭和5县(市)统计，城镇人口仅占20.5％。由此可见，我市通过提高城镇化水平来吸纳农村人口的前景非常广阔。
二、产业是城镇化和劳动力转移的根本支撑
（一）城镇化必须依靠产业化支撑
1、只有农村产业化的发展才有城镇化建设。农村工业的崛起，为我国城市化进程开辟了一条新的途径。农村主导工业首先是在交通发达、人口相对集中的小城镇及其周围出现、发展起来。只有农村工业的平衡发展才能支撑城镇综合功能的开发与利用，对城镇化的发展提供依托。这是因为，没有农村工业的发展，小城镇的发展就会缺乏物质基础和就业机会，从而人口就不能聚集起来，就没有农村第三产业的发展。农村工业化进程的加快有力地促进了运输业、商贸业、饮食业、娱乐业、金融化、信息业、教育医疗卫生等第三产业的发展，推动了城镇的发展繁荣。
2、农村产业化的发展能促进城镇的基础设施建设。城镇的基础设施建设，是城镇化的命脉。水道的畅通，电力的供应，道路的建设，桥梁的构架，是需要雄厚资金做保障的，没有资金，城镇化将是句空话。农村工业的发展为城镇化建设积累大量资金，同时，也为城镇化的发展提供了基础条件，能有效地合理利用资源，促进城镇化的快速发展，使城镇化更趋成熟和完善。
（二）农村产业化的发展有利于农村富余劳动力向城镇有序转移
1、农村第二产业的发展拓展了农村劳动力的就业空间。小城镇非农就业的容纳能力很大程度上取决于乡镇企业经济的发展水平。研究表明，乡镇的非农就业人口与第二产业乡镇企业产值存在高度正相关，说明小城镇非农就业量的多少主要取决于小城镇的第二产业，即工业制造业的存在与发展。只有通过城镇产业的兴起，才能吸纳大量的需要转移的农村劳动力，尤其是城镇经济通过产业升级和产业结构水平的提高，同时带动第三产业的发展，可为农村富余劳动力创造大量的就业机会。温州龙港镇外来务工者是本镇居民的5倍；义乌市大陈镇二村，村民1500人，但吸引外地打工、就业的人数达6500人。这些都是靠农村工业支撑，成功转移农村剩余劳动力的典范。
2、农村产业化的发展能改变农民的生活方式和思想观念。农村产业化将改变长期以来农民自己自足的生活方式和思想意识。农民在规范的管理中，在与市场的接触中，将逐步建立起商品意识，并在对商品、市场的适应及其潜移默化中，提高自身的综合素质和文明程度，在农村产业化促进硬件设施城镇化的同时，农民综合素质也随之城镇化，形成与时俱进的思想观念，甘于、乐于和适于做新一代的城镇居民。
（三）我市特色块状经济明显，具有良好的产业基础，具有较大吸纳农村劳动力的潜力
改革开放20多年，我市经济迅猛发展，在逐渐的探索发展中，形成了产业集聚特色清晰的“一业一品”、“一镇一品”工业，涌现出一大批总量大、特色浓、开放度高的块状经济，如萧山的轻纺、印染、钢构、汽配、羽绒和服装，桐庐的绢纺针织、圆珠笔，富阳的造纸和光电缆，临安的电缆和节能灯，余杭的家纺、汽配等等。这些特色经济，业已成为我市各地经济的重要支撑，同时提供了大量的就业机会，不仅解决了当地农村劳动力的就业问题，还吸引了大量的外来务工者。如富阳市春江街道，辖区面积仅36平方公里，常住人口2.4万，辖区内面积780亩的省级造纸工业专业区，有工业企业304家，2003年总产量达250万吨，产值54亿元，占全市造纸工业的60-70%，这些造纸企业，不仅保证了本地农村劳动力的充分就业，还吸引外来务工人员1.6万人，农民人均收入达到7927元，大大高于全市平均水平，有力地带动了农民的就业和增收。
三、我市城镇发展产业，吸纳农村劳动力面临的主要问题
（一）乡镇企业吸纳能力趋弱。乡镇企业的崛起把越来越多的农民引向二、三产业和小城镇，促进了工农结合和城乡互补，促进了农村劳动力的转移和农民收入的增加。但近年来，由于城乡工业产业同构化，使乡镇企业在与城市大中企业竞争中处于劣势，难以发挥自身的比较优势，发展速度明显放慢。在加上随着生产力的提高，乡镇企业从劳动密集型逐渐向资金和技术密集型转变，用工也趋向文化素质高，技术工种为主，因而就业弹性明显下降，就业率呈阶段性递减趋势。
（二）农村劳动力素质偏低。在全市农村劳动力中，83.4%为初中及以下文化程度，劳动力文化素质低下，且不具备相应的专业技术或技能，缺乏就业竞争力。而城镇二、三产业的发展需要大量掌握一定技能的熟练劳动者。因此，城镇发展需要大批高素质人才和农村存在大量劳动力之间存在矛盾。同时，我市属沿海发达地区，本地劳动力成本经济相对落后地区要高，因此，我市农村劳动力向城镇转移面临高成本和低素质的双重制约。
（三）城镇经济集聚能力和集聚效应偏弱。一方面，乡镇企业的零散分布难以发挥集聚效应，未能达到第三产业大发展的人口规模，无法形成有效的公共需求，导致第三产业发展滞后，进而又制约农村劳动力的转移和第二产业发展水平的提高。另一方面，我市目前乡镇企业主要以个体、私营企业为主，组织结构层次低，规模经济偏小，技术含量不高，未能有效吸纳城镇失业人员和农村劳动力。城镇经济集聚能力和集聚效应偏弱。
（四）城镇工业与农业关联度低。资料表明，我国农村工业与农业关联度系数只有0.4%，农村工业未能充分利用农村资源服务于农业经济发展。如农村工业中以农产品为原料的工业发展严重滞后，而农产品加工具有广阔的发展空间，农村工业更加靠近农产品产地，发展以农产品为原料的工业应当具有明显的优势，但这种优势在我市未能得到充分发挥。
三、进一步加快“以业兴城”，促进劳动力转移的几点建议
大力发展二、三产业，促进小城镇发展，加快农村富余劳动力转移要从城镇和农村两个方面入手，不断发展和提升那些有利于农村劳动力就业的城乡产业，提高小城镇的产业集聚能力，培育扩大农民就业的空间。
（一）深化乡镇企业改革，吸纳更多农村富余劳动力。改革开放以来，依靠乡镇企业，转移了大量的农村劳动力，农民收入快速增长。截止2002年底，中国乡镇企业从业人员达到1.33亿，占农村劳动力的27%，工资性收入占农民人均收入的34.4%。乡镇企业成为我国农民增收和劳动力转移的主要渠道。目前我市乡镇企业吸纳了约50％的农村劳动力。但只要我们注意引导乡镇企业推进结构调整、技术进步和体制创新，鼓励多种形式、多种所有制发展，就能进一步扩大其就业的容量。应该看到，在当前和今后一个时期，乡镇企业作为我市经济的主体之一，仍有很大的发展空间。要立足杭州市情，发挥地处长三角的区位优势，抓住发达国家制造业加快向中国转移的战略机遇，创造条件积极接收产业转移，在加快发展高新技术产业和资本密集型产业的同时，大力发展以乡镇企业为主体的劳动密集型产业，吸纳更多的农村劳动力就业。
（二）引导村镇工业集群，带动城镇人口集聚。产业集群是指在同一地区集中了大量生产同类产品或相关产品的企业，他们之间进行专业化分工与协作，能够产生显著的规模效益，具有地理上集聚的特征。目前我市乡镇企业也在向集群化发展，如富阳的造纸，萧山的轻纺等等。产业集群不仅提高了集群整体的生产效率，降低了生产成本，增强了企业竞争力，而且大大促进了小城镇的发展，创造了更多的就业机会。通过产业集聚可带动人口集聚，以产业发展支撑城镇发展。小城镇是乡镇企业集群最好的载体。引导乡镇企业向小城镇集中，促使产业集聚，形成产业集群，推动区域经济和城镇经济发展。城镇化水平提高，反过来也会为乡镇企业集聚的发展提供功能更为完善的环境。
（三）搭建产业集聚平台，创造农民就业增收载体。发展农村二、三产业与建设小城镇是农村经济发展中的“孪生兄弟”。二、三产业的发展为小城镇提供经济支撑，否则建设的小城镇就成了“空城”；小城镇又是发展农村二、三产业的载体，不建设小城镇，农村二、三产业就失去了聚集点。只有把二者结合起来，互为依托，互促互动，才能形成良性循环机制，才能为壮大城镇经济、促进农民就业和增收搭建起可靠的平台。当前，我市小城镇中一般性建制镇多，上规模、有活力的强镇少，对资源的集聚能力较弱。许多小城镇在发展中已连在一起，难以划清边界，重复投资现象严重。应借鉴苏州等地的做法，加大镇、乡和行政村的合并力度，通过合并使经济资源配置效率达到最大化。同时合并后的小城镇应做好产业规划，根据本地资源真正形成明确的主导产业，并且尽可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合，互为发展条件，在较大的范围内形成规模经济，促进农村非农产业的进一步发展，促进人口和产业向中心镇集中，并带动附近村镇经济的发展、农民就业的完善和农民收入的增加。
（四）壮大特色块状经济，就近转移农村富余劳动力。不断培育和壮大城镇主导产业，以此形成各具特色的产业群体和优势产业带，增强城镇经济发展后劲。发展特色块状经济是近年来我市一些地方经济社会快速发展的重要原因，也是当地农民充分就业致富的首要因素。以分水的制笔业为例，2003年，其制笔企业已经发展到500多家，直接吸纳农村劳动力1万多人，周边农村间接从业3000余人。制笔业的发展还带动了五金、机械、包装、运输等相关行业以及第三产业的快速发展，吸引了大量外来人员，促进了小城镇发展。因此，发展特色块状经济是转移农村富余劳动力的一条重要途径，不仅要把它当作工业兴县、工业兴镇的基本内容，还要把它当作促进农民增收、解决“三农”问题的重要途径。
（五）依托特色块状经济，发展农村来料加工，就地消化农村劳动力。目前，在我市农村从事农业生产的99.4万劳动力中，有很大一部分人处于半失业状态，其中大多数由于种种原因离不了乡，不便于向城镇转移。如何拓宽他们的就业门路，是摆在各级政府面前的现实问题。实践证明，解决这个问题的最好的办法是发展农村来料加工业。通过来料加工，把工厂办到农民的家门口，既可以借助发达地区资金、技术和销售渠道，有效地引导农民进入市场，又能实现“离土不离乡”就业，给群众带来实实在在的收入。在桐庐县分水镇，即使到比较偏僻的山村农家,也可以看到几个中老年人或妇女将圆珠笔的各个零件按程序装配成一支完整的笔。像这样的装配点(包括家庭)在分水镇有1500多处，每人每月收入平均在400元左右，基本做到了山区农民人人有活干、户户能增收。这是分水制笔业块状经济派生出来的农村来料加工业，有效解决了农村中最不具就业竞争力的那部分人的就业问题。
（六）发展规模效益农业，拉长农业产业链。要在小城镇积极发展和培植农产品加工企业、专业市场、中介组织等多种类型的产业化龙头，健全和完善产前产中产后全程配套服务体系，把小城镇建成农副产品加工销售的中心和农业产业的信息、金融、服务中心。尤其是要发展以农产品加工为重点的加工工业，提升农产品附加值。农产品加工工业通过对初级农产品进行多种类、多层次的精深开发，可以拉动农业内部结构的优化升级，拓展农产品及其加工的销售领域，带动信息、储运、保鲜等服务业的发展，进而促进资源要素在产业之间、城乡之间合理流动与配置，是三次产业联动的带动力量和关键环节。应把发展农产品加工工业作为区域经济发展的关键举措，统筹谋划，重点推进，从而推动城镇经济的发展，带动小城镇的建设，也为农村劳动力的就地转移开辟广阔渠道。
（七）加强农民技能培训，提高农村劳动力就业竞争力。城镇二三产业的发展需要大量掌握一定职业技能的熟练劳动者，而现实是大批低素质的农村劳动力进城找不到工作与城镇有不少工作岗位找不到熟练技术工人的现象并存，我市农民进城就业的结构性矛盾已经显现。因此，要大力实施农民技能培训工程，全面提高农民的素质。这既是提高我市农民就业竞争力，也是增强我市产业发展竞争力的一项重要的基础性工作。要采用各种有效形式，对广大农民开展实用技术培训和转岗就业技能培训，增强他们的就业竞争力和对城市生活的适应性。同时依托各类学校举办各种类型的农民大专、中专学历班，提高青壮年农民，尤其是农村后备劳动力的科技文化水平。政府要加大对农民培训的投入力度，将培训经费列入财政预算，为农民培训提供经费保障，使农民培训这一项符合世贸组织协议的“绿箱”政策真正落到实处。
（八）发挥优势，突出特色，多渠道实现农民就业。我市各地人口分布、地理条件、交通状况、资源情况差异较大，发展产业的条件和优势不尽相同。因此，必须从实际出发，立足比较优势，扬长避短，突出特色，在“个性”上下功夫，做到宜工则工，宜商则商，宜农则农，依托特色，发展城镇，吸纳农村劳动力。地处城郊结合部，可大力发展特色工业，依托城市工业辐射或特色块状经济，发展各具特色的工业型小城镇；自然资源丰富的地方，应大力推进农业产业化经营，直接将自然资源转化为初级或高级产品，打入国内外市场，发展特色产业型或加工主导型小城镇；地处交通干线、市场发达的地方，应在商品集聚效应和商品市场辐射力上下功夫，兴办专业市场，完善各种服务设施，使之成为远近闻名的商品集散地，发展商贸流通型小城镇；具有名胜古迹和自然景观资源的地方，应加强旅游基础设施建设，完善旅游配套服务功能，开发一批旅游景点，壮大一批旅游企业，发展旅游开发型小城镇等等 |
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