| 2004-8-4 市政协农村社会保障情况调研组 |
当前，“三农”问题已经关系到我国现代化建设的成败，引起政府和社会各界的高度重视。“三农”问题的关键是农民问题，在农民的所有问题中，农民的社会保障问题举足轻重。因此，构建农村社会保障体系，是实现农业和农村现代化的一个重要组成部分，农民如果没有享受到安全的社会保障，农业和农村的现代化就不可能实现。
根据市政协主席会议的决定，市政协社会法制和港澳台侨委员会组织了15位政协委员和有关部门领导、专业人员，由蒋福弟、曾东元两位副主席牵头，组成杭州市农村社会保障情况调研组，分三路赴西湖、萧山、余杭、富阳、建德、临安、淳安、桐庐等8个区、县（市）进行调研，同时，还组织部分调研组成员，赴广州、深圳两市进行了考察。现将调研情况报告如下。
一、基本情况
经不完全统计，2003年底杭州市共有人口642.78万人，其中农村人口379.11万人，占全市总人口的58.98%；农村有劳动力251.95万人，其中从事农林牧渔业生产的99.4万人，占农村总劳动力的39.45%；农村低保对象22621户、46972人，基本上做到了应保尽保。五保户人数7189人，集中供养的有2955人，占五保户人数的41.1%；参加合作医疗的人数172.2万人，占农村人口的45.42%。
通过调查，委员们了解到，农村社会保障工作已引起各区、县（市）党委、政府的重视，以解决征地农转非人员社会保障、农村低保、五保户集中供养和新型合作医疗为主要内容的农村社会保障工作已经普遍开展，各地相续出台了一些地方性政策。一是在征地农转非人员社会保障方面，市政府出台了《杭州市区征用土地农转非人员“双低”养老保险实施办法》，规定农转非人员一次性缴纳的“双低”养老保险费中，市财政从土地出让金收入中承担30%，这一规定极大地调动起农转非人员参保的积极性。萧山、余杭两区和五县（市）也分别根据各自实际，在去年年底前出台了征地农转非人员社会保障政策，确定了不同的缴费和保障标准。部分城区还开展了失业保险的工作。二是在农村最低生活保障方面，市区从1996年建立城乡一体的最低生活保障制度以来，市政府经4次调整有关政策，目前老城区农村低保标准为170元—190元/人/月。萧山、余杭两区和五县（市）农村低保标准也进行了多次调整，目前为80元—125元/人/月。全市低保支出2104.62万元，全年农村低保对象人均月补差40元。三是在实施农村新型合作医疗保险方面，市政府于去年10月出台《关于建立新型合作医疗制度若干意见（试行）》的文件，各区、县（市）也先后出台了建立新型合作医疗制度的文件，其中参保率达到80%以上的区、县（市）有7个。各地人均筹资额从40元至160元不等，其中江干区为160元，西湖区、拱墅区为80元，滨江区为56元，萧山区、余杭区、富阳市、桐庐县为40元。至2003年底，全市筹资总额达6599.5万元，其中县（市）、乡政府扶持资金达3242.2万元，农民（含村集体经济）3357.3万元，已有10830名农民受益。有的地方还开展了医疗救助工作。四是在五保户集中供养方面，去年年底，市政府办公厅下发《关于杭州市农村五保对象和城镇“三无”对象集中供养工作实施意见》，要求全市集中供养比例至2005年达到80%，并就实现这一目标提出具体要求。这些政策的出台和实施，对稳定我市农村社会，促进经济发展，保障农民群众的基本生活和健康，发挥了积极的作用。
二、我市农村社会保障中存在的主要问题
从调研的总体情况看，全市农村的社会保障还处于低档次、低水平的，尚不能解决困难农民的根本问题。除有各地经济发展不平衡，传统观念的延续和体制上的原因外，主要存在以下问题。
（一）大量被征地农转非人员尚未纳入城镇社会保险。虽然全市各级政府都先后出台了以土地出让金补贴征地农转非人员参加社会基本养老保险的政策，但从目前的情况看，只是解决了政策出台后新征地农转非人员参加社会养老保险的问题，对政策出台前的原征地农转非人员参加社会基本养老保险却得不到政策规定的补助，这部分农民全市有20余万人（从1992年用货币安置征地人员开始到政策出台时的不完全统计），情况也比较复杂。如何保持政策的前后衔接和相对公平，解决好原征地农转非人员参加社会基本养老保险的问题，需要认真研究，妥善解决，更需要筹措大量资金。仅西湖区1992年以来的农转非人员解决社保资金补贴就需筹措四五亿元。各地所出台的政策差异是明显的，杭州市老城区与萧山、余杭等新城区的投保费用分别是4.66万元和2.41万元，差距近一倍，建德、淳安的保费则更低。由于城区与县（市）的投保费用差距较大，对农转非人员跨县区就业带来一定的制约，不利于区、县（市）之间的接轨和养老保险在杭州城区与各县（市）之间的转移。
（二）农村低保处于低水平且不平衡，同时缺乏评估收入的标准。目前，我市农村低保标准普遍较低，除老城区外的区、县（市）低保标准在80元—125元/人/月。且市区与县（市）低保标准差距较大，最高是城区为每月190元，最低的县为80元；有些县（市）低保扩面工作受财力的限制，升幅受阻。各地对农村低保对象基本收入的评估标准不一，有的地方计算过细，将低保户家中鸡鸭所生的几只蛋都折算成收入，有的地方采取简单化操作方式，搞一刀切，补差金额较低，平均只有40元左右，难以解决低保户的实际困难；
（三）五保户集中供养具有一定难度。目前，五保户集中供养设施规模小，设施陈旧，房屋简陋，大部分建于80年代，缺乏吸引力。以乡镇财政为主投入敬老院设施的改善建设，用于维护生活、医疗卫生，资金缺口较大。
（四）农村合作医疗作用不够明显。各级政府每年都要对合作医疗工作进行发动，耗费大量的人力、财力、物力，行政成本较高，而筹资标准较低，一般除老城区以外，仅有40—45元，而报销的医药费比例较低，除老城区外，各地只在2万元左右的限额内解决部分大病医疗费用，一定程度上影响了农民参保的积极性。
（五）务工农民获得城镇社会养老保险的政策未得到有效保障。当前，一部分城镇企业未按照《劳动法》规定的要求，解决务工农民参加社会保险。有的以招用临时合同工为名，不签劳动合同；有的以务工人员不愿参加社会保险为名，不为务工人员投保。此外，农民务工人员解除劳动合同后，可一次性领取历年参保费用的政策有失偏颇，这不仅对务工农民的利益有影响，也不利于农村社会保障事业的健康发展。
三、对策和建议
针对以上问题，委员们提出，各级政府应从建设“平安杭州”，维护农村社会长治久安的高度，重视农村社会保障体系的建设，以提高农村社会的保障率和保障水平。为此提出以下5个方面的对策和建议：
1、调整政策，筹措资金切实解决征地农转非人员的社会养老保险问题。土地是农民安身立命的根本，是农民赖以生存的为数不多的生产资料，农民一旦失去了土地，就失去了安身立命的根本。因此对失去土地的农转非人员，一是放宽政策年限，做到因人而宜，应保尽保。原则上从90年代初以来，招工安置转变为货币安置的征地农转非人员都应纳入“双低”社会养老保险的范畴，对劳动年龄段的农转非人员，可采取分年限适当优惠补贴的办法，推进这部分农转达非人员参加双低社会养老保险的工作，同时，放宽参加城镇职工基本养老保险年龄的限制。对劳动年龄段内到退休不足15年的，允许一次性补足差额费用，到法定年龄按月领取养老金；对处于劳动年龄段以外的人员，应按省政府有关规定，放宽年龄限制，准许他们参加“双低”社会养老保险，享受时间也可适当延后。二是在撤村建居的地区，要落实好市政府规定的10%土地留用的工作。从目前的情况看，各地被征用土地村的留用土地落实情况不平衡，要督查了解坚决落实10%的土地留用政策，让村集体为征地农民建立起第一条生活保障线。三是要制订计划、认真推进、逐步完成农转非人员“双低”社会保险和城镇社会保险的接轨，老城区和萧山、余杭两区，市区与五县（市）社会保险的接轨，最终实现城乡统筹协调，解决保费差距过大的问题。
2、科学规范，客观公正地评估农村低保对象的基本收入。应按就低不就高、宜粗不宜细的原则，建立起科学规范的评估标准，客观公正地评定低保对象的基本收入，折算后发给补差保费。力戒一刀切、蜻蜓点水和就高不就低的做法，同时，也要根据经济和社会发展的状况，逐渐提高低保的标准和兑付水平。
3、分类指导，稳妥推进农村五保户集中供养工作。应从我市逐步走向老龄化社会的实际出发，站在战略的高度，加快对敬老院危旧房的改造和扩建，各地政府要明确敬老院建设的发展规划，逐渐改变目前敬老院小而散的格局；人口少的乡镇可集中建院，确定其建院的最低床位数，使其具备一定的规模。在当前，仍可采取集中供养和院户挂钩相结合，而不宜搞一刀切，在规定的期限内一定要达到多少比例；同时，要开拓思路，筹集建院经费，可采取财政补一点，慈善机构助一点，福利彩票募一点等方式，以乡镇为主集中建设，提高我市五保户集中供养的水平。
4、巩固完善，不断健全新型合作医疗的制度。新型合作医疗制度作为农村社会保障体系的重要组成部分，是一项长期的工作任务。虽然，国家已经把合作医疗纳入《农业法》，国家卫生部、财政部和农业部等部委也联合下发《关于建立新型合作医疗制度的意见》，但实际操作具有一定的难度。应不断探索本地推行合作医疗的实施办法，要把政府推进新型合作医疗制度纳入法制管理轨道，同时，加大宣传力度，使广大农民从思想上真正认识到新型合作医疗是一种互助共济行为，不是政府的“乱摊派、乱收费”，并逐步提高个人和财政的投入，力争在3至5年内，将合作医疗保险金的年投入额，达到目前额度的翻一番或翻二番的目标，从而推动新型合作医疗制度的巩固和完善。
5、落实政策，改善环境，确保农民进城就业应获取的社会保障。农村劳动力向城镇转移是历史的趋势，是稳步推动现代化进程的必然。目前，已有大批农村劳动力进城务工。通过安排农村富余劳动力在城镇就业，是促进农民致富，减轻农村社会保障负担的重要机遇和途径。因此，各级政府要制订相应的工作规划和计划，加强对农村劳动力的就业培训和文化培训，为农民进城务工创造必要的条件；要组织农民进城务工，参加城镇社会养老保险；确保市政府有关劳动就业保障政策的落实，并采取保存记帐的方式，鼓励有部分养老金缴纳年限的农民，继续缴纳，达到15年后享受相应的城镇养老保险待遇。
以上对策和建议仅供参考。 |
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