| 2004-8-4 市政协农村医疗卫生问题调研组 |
建立和完善我市新型农村合作医疗制度，是切实解决“三农”问题，统筹城乡和经济社会协调发展的重要举措，对于提高农民群众健康保障水平，减轻医疗负担，解决因病致贫、因病返贫问题，具有十分重要的作用。为此，市政协文史和教文卫体委员会对我市新型农村合作医疗制度的实施情况，进行了调研。现将有关情况报告如下。
一、基本情况
自2003年10月以来，各区、县（市）政府，根据《关于建立新型农村合作医疗制度的若干意见》（杭政函[2003]158号）精神，结合本地实际,积极探索，扎实推进，使整项工作有条不紊地展开。
（一）方案制定基本完成。到目前，我市12个涉农区、县（市）中，正式出台建立新型农村合作医疗制度文件的已有11个，已经实施的有8 个。综合起来，已实施的基本模式有三种：一是一步到位，整体推进，如萧山区、滨江区；二是先行试点，逐步推进，如余杭区、富阳市、临安市；三是整体推进，分步到位，如桐庐县、建德市、淳安县。
（二）推广工作进展顺利。2003年末，全市农业人口为384.8万，需实施新型农村合作医疗制度的乡镇为198个，而全市参保人员已达172.2万，参保率为44.75%；开展新型农村合作医疗试点乡镇已达100个，乡镇覆盖率超过50%，开局良好。
（三）资金筹措同步到位。2003年全市新型农村合作医疗筹资总额达6599.5万元，其中区（县、市）、乡镇政府投入的扶持资金达3242.2万元，农民（含村集体经济）缴纳的资金为3357.3万元。
（四）组织机构初步确定。2003年实施新型农村合作医疗的辖区，均已成立了组织管理机构办公室，并明确了具体编制（管理人员约3—7人）。部分区、县（市）的机构已开始有效运转。
二、存在的主要困难和问题
新型农村合作医疗制度是一项系统工程，涉及面广，过程复杂，在推行与实施中还存在着不少困难和问题：
（一）资金筹措水平偏低。由于资金筹措水平明显偏低，制约了基金规模的扩大，限制了报销标准的提高。从目前各区、县（市）实际运作的情况看，县、乡两级财政补助的最高水平，仅为杭政函（2003）158号规定的最低下限20元，有的还低于这个标准；个人筹资最高为36元，最低为20元。从总体上讲，这种筹资水平，与我市经济社会发展的水平不相适应；从局部来看，部分经济实力较强的区、县（市）的筹资水平，也滞后于当地的经济发展。
（二）费用补助标准过低。从已实施地区的调研情况看，报销费用一般以住院费用为主，大部分地区的起报线比较合理的，一般为500元，高的也只有1000元，但封顶线却偏低，最低的仅为15000元，高的也只有20000元。从总体上看，现行补助标准偏低，补助额度过小，抗大病风险能力明显不足，难以从根本上解决农民的大病致贫和返贫问题。
（三）受益农民人数较少。新型农村合作医疗制度以大额医疗费用统筹补助为主，大多数区、县（市）没有将门诊费用列入报销范围。2003年享受大病医疗补偿的人数为10830，仅占参保人数的0．６３%。过窄的受益面，大大降低了新型农村医疗合作制度的吸引力，影响了这项制度的有效推广。
（四）个人筹资难度较大。各级政府部门通过行政渠道收取农民个人应缴资金，工作面广、量大，占用了基层干部相当多的时间，耗费大量的人力、物力和财力。这不仅大大增加了行政成本，给乡镇（街道）带来了很大的压力，还容易在操作中违反农民自愿原则。
（五）管理条件亟待改善。和同地区的城镇职工医疗保险管理机构比，各区、县（市）的新型农村合作医疗管理机构，无论是硬件，还是软件，都有较大的距离，尤其是信息化管理程度，差距更大。除萧山区外，各区、县（市）基本上没有实行联网，难以和医疗机构进行实时连接。这不仅影响管理水平和工作效率，给参保农民的报销和结算带来不便，也容易在报销审批环节上产生漏洞，出现把关不严，违规操作的现象。
（六）普遍存在观望心态。由于合作医疗“三起三落”的历史教训、农民的健康风险意识薄弱、互助共济观念淡薄，加之宣传力度不够、方法单一，未能使农民群众充分理解这项制度的优越性，导致不少农民群众持有等一等、看一看的观望心态。
三、 对策与建议
为了推进新型农村合作医疗制度的顺利实施，进一步提高农民群众的健康保障水平，有效解决我市农民群众因病致贫、因病返贫问题，我们提出八点建议：
（一）加大财政投入，提高筹资水平。增加财政投入是建立和完善新型农村合作医疗制度的前提条件，也是体现执政为民、统筹城乡发展的实际表现。杭州作为为省会城市，长江三角洲南翼的经济中心，理应发挥领跑示范作用，率先增加投向农村的财政资金。建议各级政府，通过转移支付、以奖代拨和调整财政预算结构等有效途径，增加对新型农村合作医疗基金的资金投入，提高财政资金在基金中的份额；增加对合作医疗管理机构的经费投入，提高管理机构的装备水平和管理效率，同时确保财政对农村医保体系投入的年增长幅度，不低于同期财政收入的增幅；投入所占财政支出的比重每年有所提高。
（二）提高补助标准，增加农民实惠。提高医疗补偿水平，不仅是解决农民因病致贫、因病返贫的重要措施，也是吸引广大农民群众参与新型农村合作医疗的有效手段。各区、县（市）要在各级财政增加投入的前提下，根据以收定支的原则，结合当地经济社会发展水平，适当降低起报线，把封顶线提高到3—5万元，报销比例上限提高到50%—60%，使参保农民真正得到实惠，进一步提高农民参保的积极性。
（三）完善补助方式，扩大受益人群。补助方式是否合理，关系到群众受益面的大小。各区、县（市）要积极探索以大额医疗费用统筹补助为主，兼顾小额费用补助的方式，在建立大病统筹基金的同时，可用个人缴费的一部分建立家庭账户，由个人用于支付门诊医疗费用。此外，还可以为参保农民建立健康档案，并进行每年一次的健康体检，以增加群众的受益人数。
（四）改进缴费方式，降低运作成本。农民个人缴费的收缴方式不仅应体现自愿原则，还必须考虑运作成本。建议在农民自愿参加并签约承诺的前提下，充分利用现有的农税体系和农村金融网络。既可以由乡镇财税部门每年一次性代收，也可以由农村信用社代扣代缴，统一纳入新型农村合作医疗资金专用账户，达到统一收缴，统一划拨，统一管理，从而降低运作成本。
（五）加强管理监督，实现高效运转。不断提高管理水平，加大监督力度，是确保新型农村合作医疗体系高效运转的重要途径。首先，应加强制度建设。建立健全资金筹集、报销公示和县级资金年度审计制度，严把资金使用关，做到专款专用。其次，应加强民主管理。积极组建由农民代表参加的合作医疗监督委员会，定期检查、监督基金的使用和管理；再次，应注重信息化建设。有条件的地区要及时建立和逐步完善信息网络；条件尚未具备的地区应利用城镇职工医疗保险的信息网络，并通过扩容改造，扩大覆盖面，承担起新型农村合作医疗的业务。这样既能实现资源共享，又能降低成本，从而实现新型农村合作医疗体系的高效运转。
（六）调整宣传方式，引导农民参保。新型合作医疗制度是一种互助共济行为，体现的是互助共济观念。要使农民群众自觉参加新型农村合作医疗体系，不仅要依靠深入细致的思想工作，更要运用实实在在的现身说法。因此，各级干部应深入基层，贴近群众，向农民面对面地宣传新型农村合作医疗的优越性；农村基层医务人员应利用职业便利，对就医、住院农民，宣传新型农村合作医疗的保障作用；新闻媒体应发挥舆论导向作用，选择本地区参保受益农民解决“看病难”、“看病贵”和因病致贫、返贫的典型事例进行报道，提升新型农村合作医疗在农民心目中的地位，引导农民积极参加新型农村合作医疗。
（七）统筹城乡发展，探索共享模式。城乡一体化是新型农村合作医疗制度的必然归宿。随着经济社会的发展和城市化水平的提高，应积极探索新型农村合作医疗制度与城镇职工基本医疗保险制度的并轨路径，研究统一管理、统一收费、统一运作的共享模式，逐步建立一个突破地域界限、打破农村和城镇居民身份，具有杭州特色、覆盖全民的医疗保障体系。
（八）推进医保立法，制定行政法规。新型农村合作医疗作为社会保障体系的重要组成部分，是一项长期性的工作。虽然国家已把合作医疗写入了《农业法》，卫生部、财政部和农业部也联合下发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，但是实际操作难度很大。因此，建议在国家法律尚未出台之前，杭州市可以尝试制定地方性法规，把政府举办的新型农村合作医疗纳入法制轨道，将参加合作医疗作为公民必须履行的法律义务，从而促进新型农村合作医疗的完善和巩固 |
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