八届市政协副主席   曾东元

 

    胡锦涛总书记在党的十七大的报告中突出强调了加快建立覆盖社会城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活的极端重要性，报告指出：“社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。

    社会保障制度是国家和社会对人民的基本生活需求、特殊困难和意外灾害提供社会保障的社会福利制度。社会保障制度在西方发达国家普遍存在，并逐渐成为维护社会稳定、为中低层群众提供必要生活保障的重要制度。由于历史的原因，社会保障制度在我国是随着改革开放以及社会主义市场经济体制的建立而发展起来的。特别是进入上个世纪九十年代，党中央、国务院把社保体系的建设作为国有企业转制改革和小康社会建设的重要内容，统筹为主、财政支持为主要特点的社会保障体系基本框架逐步形成。在城镇，包括养老、医疗、失业、工伤和计划生育保险在内的社会保障制度全面启动；在农村，对困难家庭的最低生活保障制度普遍建立，国家补贴和个人统筹相结合的、实行大病救助的新型合作医疗制度不断深化。到2006年年底，全国社保统筹基金总的累计已经达到了8000多亿元。另外国家还投入了3300亿元，截至去年底全国社保基金的总量达到1.15万亿元。估计今年我国社保基金的总额能达到1.5万亿元。参加社会保障的人数以年均7%的速度增长，五项社保基金收入年增幅20%多。到2006年，全国参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的人数都在1亿人以上，其中养老保险是1.88亿；医疗保险是1.57亿；失业保险1.12亿；工伤保险1.03亿；生育保险0.65亿，全国还有2241万城市居民和1509万农民享受低保。

    但是，我国的社会保障在发展中与世界发达国家相比有很大差距，存在着以下四方面的问题。

    首先，长期单一计划体制形成历史欠账。从1949年到20世纪80年代末90年代初，在这40年中我国基本没有建立社保基金，社保物质基础非常单薄，我国和西方发达国家社保基金的积累差距达到10倍甚至几十倍。目前，我国社保基金积累达到万亿，但美国、日本、英国、瑞典这些国家的社保基金积累都已达到数十万亿。我国人口多，但基金积累少。从杭州市来讲，目前的社保基金达到了100亿，养老保险的基金支付能力为18.4个月。而杭州郊区的一些县，比如建德、淳安等地，其支付能力只有6个月左右。杭州在全国来说还算较富裕的地区，中西部很多地方情况更捉襟见肘，基本上是统筹上来的钱只够当时的发放，有的地方甚至还需要国家财政转移支付，处于“寅吃卯粮”的状况。我国社保的层次较低。以医疗保障为例，我国人均的医疗卫生支出为70多美元，每1060个人拥有一名医生，医卫支出占GDP的比重为2.3%, 美国的人均的医疗卫生支出为5700多美元，每300人拥有一名医生，医卫支出占GDP的比重为8.5%,然而目前我国GDP只有美国的1/8左右。

    其次，错误的人口政策形成历史欠账。在上世纪50年代，我国的人口政策是鼓励多生，“英雄妈妈”就是那个时代的产物。同时期，我国的人口学家马寅初提出了人口理论，主张实施计划生育，节制人口增长。他引述人口学家马尔萨斯的观点，认为人口是成几何级数增长，而生活生产资料是成算术级数增长。这就导致对资源的需求急剧增大。但是处于当时特殊的历史时期，他的理论遭到了批判。我国人口从建国初的近5亿增长到现在的近14亿，中间只经过了不到60年的时间，而这其中还不包括改革开放后实施计划生育减少的人口。为了遏制人口急剧增长的速度，中央不得不作出实行“独生子女”的计划生育政策的决定。人口政策急转弯，虽然减缓了人口增速，但却加速了我国社会人口的老龄化。同时，随着经济的发展，健康状况大大改善，人均寿命延长。这又导致了我国现在的人口迅速老龄化。联合国将60岁以上人口超过总人口10%定为老龄化国家的标准，2000年我国60岁以上的老年人口达1.3亿，已占总人口的10.2%，实际上已经迈入老龄化的门槛。杭州去年60岁以上的人口占到总人口的14.6%，迈入了老龄化社会。老少三代出现了6：2：1的人口结构。人口老龄化对基本养老、医疗卫生等社保基金的支付能力以及与社保相关的机构建设带来很大压力。可以设想，不久的将来，有六个人在领取养老金，两个人在生产，还要养育一个小孩，也就是九个人在消费，两个人负担。所以，养老基金危机已经出现。这样就会出现一个拐点，就是说统筹的这部分资金越来越不够用，而国家出的钱将逐渐达到极限。

    一是立法缺位。这几年，国务院先后颁布了《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》，人大也颁布了《劳动法》等一系列与社保有关的法律。但是专门的社会保障法一直没有颁布，社会保障基金的管理也缺乏刚性的管理法规。以社会保障基金产权的性质来说明。由于立法缺位问题，社保基金产权不清，筹资责任不明，管理主体不实，监督管理不力，使社保事业发展遇到很多困难。比如说农民工参保，以后退休就到参保地来拿养老保险金。但多数农民工不愿意参保，企业为了减少支出，只让部分农民工参加社会保险。即使参保的农民工，离开企业时又大都要求退保，但退保拿到手的这部分只是自缴的部分。退保对农民工来说是不公平的，企业给他缴纳的部分，归到总的社保基金里面，退保人无法再享受了。

     二是社保基金挪作他用现象普遍。前不久，陈良宇被审查就是因为利用职权挪用社保基金给私营企业投资公路建设。公共财政的钱借给私人投资就是挪用，陈良宇问题暴露出社保基金产权的保护、监察和使用等方面法规的缺失。

    其三，我国社会保障面临的全覆盖问题。城镇参加企业基本养老保险覆盖率为76%，相当一部分从企业退职而又超过自我投保年龄段的人员没有进入社保范畴。城乡存在大量因年龄偏大超过交保年龄段而未参加社会保险的失地农民。社会保障是一项公共事业，特别是以公共财政作为主要支撑点，社会保障应该体现公平性和全民性。对社会低收入阶层应有倾斜。不能说超过年龄了不能享受，农民不能享受。杭州市今年出台了一项新的规定：“有五年以上户籍城镇无养老保障的老年居民，一次性缴费以实际年龄按每月200元计算到75周岁（应缴费年限不足3年和75周岁以上按3年计算），可以享受每个月350元的社会养老金。”体现了解决城镇社保全覆盖问题的新尝试。

    其四，我国社会保障面临的一体化问题。近年以来，全国各地根据中央的要求和国务院的安排全面推开了社会保障工作。但是各个地方的社保统筹费用、兑付标准还有缴费额度以及缴费办法都不一样。如果各地保障标准都不一样，劳动力如何转移。比如，杭州萧山区的居民搬到了杭州临安市居住怎样办？从宁夏到杭州来打工，在宁夏保费缴了5年，如何在杭州继续？又如，杭州六个城区的社保统筹和兑付标准与萧山区、余杭区不一样。如果杭州市区为1000元，那么萧山为800元，余杭为700元，那么劳动力从萧山到余杭怎么转移？经济发达各地区的标准不一样，更不用说发达与欠发达地区的标准差异了。如果这种城乡差别不打破的话，就不能形成社会保障一体化，就不能形成社会大市场，劳动力的流动难以完成，最终不利于社会主义市场经济的健康发展。这是城乡一体化过程中的一个巨大矛盾，是由长期城乡差距、现有的二元格局思维定势和以自我为中心的利益趋向造成的。

    企业，事业单位和国家机关在社会保障待遇的一体化的问题。三者的待遇差距比较大。部队转业干部，其中一部分转到企业，另一部分转到机关，结果退休待遇，企业的只有机关的一半。这是一个不和谐、又不公平的历史遗留问题，也是国家需要支付的一个重要转型成本。

    如何解决上述问题，积极稳妥地推进社会保障事业，可以从以下几个方面探讨。

    一、落实政府在社会保障事业方面的责任，避免由于政绩驱动造成的短期行为。之所以存在政绩驱动的短期行为是因为心中没有 “老百姓”，只有自我，缺乏一种“以人为本”、“以民为先”的观念，甚至把取悦上级领导以求升迁作为个人行为准则。这种短期行为与社会主义一切从人民的利益出发的本质，与廉洁奉公政府的要求是水火不相容的。各级政府要把民生放在首位，以人为本，加强社保政策法规的研究，提高社保管理服务水平，使社会保障事业真正实现从解决历史遗留问题、紧迫问题向建立长效机制转变，从解决城镇社保问题向统筹解决城乡社保问题转变。

    二、确立社保事业发展的刚性地位，加大社保建设的力度。首先应确立社会保障工作的法律地位，加快社会保障立法进程。社会保障制度是国家必须立法强制实施的政府行为，没有法律的明确地位，社保基金的统筹难以保证，社保基金的安全保值和投资增值难以实现，公共财政的支持难以为继，社保兑付的工作难以开展。为此，必须尽快制定相对完善的《社会保障法》，并制定具有强制性、实用性和可行性的实施细则作为配套政策。其次，应完善公共财政制度，改善财政在民生方面的支出结构，逐步提高社保支出占财政总支出的比重。当前，国家财政还不十分富裕的时期，社保支出仍必须以统筹为主，但当经济发展的步伐加快，国家公共财政对社保的支出的比重应越来越大。不仅财政增长的主要部分应用于社保支出，而且，实际上是作为“子孙饭”的土地出让金征收后要有相当比例用于充实社保基金。 三是应不断增加社保基金积累，提高基金安全水平和支付能力。目前，社保资金的筹措一定要做到应收尽收，按照权利和义务、公平与效率相对应的原则，建立参保缴费与一定的待遇挂钩的做法，从而最大限度地收足社保统筹资金，保证其主渠道作用得到充分发挥。同时，确保基金安全，并使之保值增值。

    三、充分发挥体制外社保的积极作用，使之成为人民群众生活保障中最有效的补充。当前各种商业保险正在全方位地进入人们社会生活的各个角落，它对体制内社保正在发挥重要的补充作用，各级政府对商业保险应进行认真的政策性指导、鼓励和扶持；鼓励公民参加补充性医疗、养老、人寿和财产等方面保险，以减轻体制内社保的压力。同时，大力推进社会慈善事业的发展，发挥其联系国内外，广泛吸收捐助的特殊非政府组织作用，支持慈善设施建设和慈善救济活动的发展，以此作为提升社会道德修养和文明意识的重要一环。此外，进一步推广企业年金制度，建立多层次养老保险体系。

    四、积极创造条件，实现社保的全覆盖和一体化。首先要努力扩大社保覆盖范围，让更多的人享受社会保障。在城镇，应逐步把各类职工和灵活就业人员完全纳入社保范围，抓紧建立城镇居民医疗保险和农民工社会保险制度，抓紧研究制定无工作老年人的生活保障办法。在农村，建立社会最低保障的同时，大力推进新型合作医疗，探索试行农村养老保险制度，建立与土地保障，推进土地集约化规模经营相结合的保障体系。其次，要尽快解决城区、县市城镇社保一体化的问题，从而有利于社会大市场社保关系的转移和劳动力资源的流通。在解决城市和农村一体化的问题上，应考虑到我国当前城乡生产力水平的巨大差异和国力的有限性，不可能在较短的时间内建立相同标准的社保制度，只能因地制宜，实事求是，在注意城乡不同社保的衔接性、避免制度性障碍的同时，建立健全城市反哺农村、工业反哺农业，国家财政对落后地区转移支付的机制，加大农村劳动力的转移，从而加快农村社会保障事业的发展，切实缩小差距，以利将来的一体化。机关、事业和企业社保的差距应力求尽快缩小，应确定时间表，有计划、有步骤地实现最终的统一。