习近平总书记指出，“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商，重点在基层群众中开展协商”。地方政协作为地方政治体系中的重要组成部分，如何发挥协商机构的专门优势和组织作用，为基层协商提供科学性与民主性的协商程序与协商技术，实现政协协商与基层协商的有效衔接，推动社会主义协商民主做深做实，是一个必须面对又必须做好的重大课题。一直以来，各地政协也进行了积极探索，比如民主恳谈会、社区议事会、村民议事会、公民听证会、公民评议会等等，但整体上看这些形式还缺乏系统性，较为碎片化。要把政协协商与基层协商有机结合在一起，还需要更加多样化的方法载体和运行模式，真正让政协组织及其人员参与到基层群众的事务解决当中，做到有事可议、有平台可依、有载体可凭，实现协商民主广泛多层制度化发展。  

一、双向需求的聚合：有效衔接的必要与可能

社会主义协商民主主要包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、基层协商、人民团体协商、社会组织协商等七种形式。这些形式在协商主体、协商目的、协商程序和协商特征等方面各不相同，协商领域有分别也有交叉，彼此独立但又相互重叠。更为主要的是，社会主义协商民主七大形式构成了一个有机整体，只有各种形式之间形成有机衔接，协商民主才能发挥最大功效。综观近年来协商民主发展态势，七种协商形式在各自领域都取得了显著成效并探索形成了很多创新经验。较之于人大、政府、人民团体、社会组织等协商渠道，作为代表精英的政协协商与代表基层的“草根”协商，其制度创新最为显著，也最引人瞩目，对两者如何有效衔接的迫切性也最为强烈。

政协协商与基层协商有效衔接实质上属于双向需求的聚合。基层协商需要政协协商的支持。当前，基层治理面临许多挑战与问题，基层协商所面临的压力也是巨大的，为此需要各方面的支持。政协有其优势，可以为基层协商提供支持。一是丰富的协商经验与资源。作为专门协商机构，可以说协商是人民政协的“看家本领”，比其他协商形式如人大协商、社会组织协商等，有着更为丰富的协商经验，更为畅通的协商渠道，更为优良的协商传统，组织人才优势显著。更重要的一点，政协协商有着成熟的制度规范，与基层协商相衔接将有利于提高基层协商的制度化水平和规范化程度。二是支持基层协商有良好的基础。党的十八大以来，各地政协在工作向基层延伸方面做了不少尝试，例如设立乡镇街道联络组、委员工作站、委员工作室、委员之家等，与人民群众建立了较为紧密的联系。加上各级政协委员也来自于基层，生活于基层，直接面对基层群众和基层事务，能第一时间把握基层群体所思、所想、所虑和所盼，可以直接参与基层协商。

同样，政协协商需要基层协商的助力。人民政协工作有向基层延伸的需要。一方面，为解决人民政协“下不着地”问题提供了一个机会。习近平总书记指出：“人民政协要把不断满足人民对美好生活的需要、促进民生改善作为重要着力点，倾听群众呼声，反映群众愿望，抓住民生领域实际问题做好工作，协助党和政府增进人民福祉。”另一方面，基层是推行社会主义协商民主的广阔舞台。中国协商民主的根在基层，政协协商必须面向基层，服务基层。基层协商所发现的、提出的问题可以成为政协协商议题的不竭源泉。政协协商与基层协商有效衔接之所以可能，就在于在社会主义协商体系中，两者有着共同理念与目标、共同的政治制度框架、相同或相似的协商技术、趋同的基本程序，两者有相互的需求，协商经验有借鉴性和互补性。由此说来，政协协商与基层协商存在着坚实的兼容衔接基础。

在研究如何推进政协协商与基层协商有效衔接之时需要先思考两者衔接的有机性问题。可以说有机衔接是有效衔接的前提。衔接的有机性，说明两者之间的关联是自然的，不是被绑架而硬凑在一起；两者之间的关联是包容共享的，不是封闭互斥的；两者之间的关联是协调健康发展的，不是各行其是、互相妨碍的。更为准确地说，政协协商与基层协商有效衔接应该是互嵌式有机的“联动式协商”。政协协商与基层协商有效衔接实际上是协商民主向纵深发展的问题，随着衔接的有效建立与运行会形成一种独特的“上”“下”联动。之所以说独特，在于政协协商与基层协商不是事实上的“上”“下”关系，两者是在不同层面或维度上进行有效衔接、有机融合。正如人大协商与基层协商的联动，社会组织与基层协商的联动，人大协商与政党协商的联动，人大协商与政协协商的联动，类似的搭配或组合所形成的联动协商，将构成未来中国协商民主发展的新方向。

二、政协协商与基层协商有效衔接的六个创新重点

当前，改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，多元思想文化交流交融交锋前所未有，政协协商与基层协商的有效衔接要承担起推进国家治理体系现代化的重要使命，发挥在决策领域内的民意整合功能。笔者对促进政协协商与基层协商有效衔接有六个方面的思考与认识。

（一）理念：回归协商民主的民主性

基层协商民主的具体操作方法有一些是来自于国际社会的试验，具有一定的移植性。但是协商民主在中国基层社会中的扎根，最大的动力来源于制度创新的动力，因而它目前还无法脱离开各级政党组织的功能发挥与转型来开展，这就是协商民主在中国的内生性。但提升基层协商民主制度品质的核心问题是：选择谁协商的公平性？协商程序的科学性如何保障？结果进入决策的民主性如何实现？中国社会治理中的协商民主发展核心在于如何由“协商”走向“民主”，从而追求更有效的民主治理，推动协商民主的可持续发展，克服面临的巨大制度“惯例”阻碍。在当下的中国基层社会，作为地方治理主导方的党委政府要打破“惯例”，将传统的习惯性模式改变需要极大的勇气与能力，离不开理性官员尤其是领导者的推动，需要政协组织协商民主功能的发挥。

从基层协商民主的实践来看，它发展比较顺利的地区都是当地党委、人大和政府比较重视政协的协商民主优势、主动进行创新的地区。未来中国基层协商民主发展的关键就是地方党委政府成为协商民主的积极参与者，而不是被动式地应付民意，否则，协商民主即使在基层社会中出现了一定的模式，也只会“昙花一现”，很难形成持续的制度规范，以至于只能采取运动式治理来面对日益增加的社会抗争。

（二）规范化：保证基层协商的民主性、平等性与持续性

关于协商民主的未来发展，要重视制度的可操作化，提升制度实践的技术性，通过程序的科学化支持民主的可操作化。因此，在基层协商民主的实践中，需要借鉴现代的社会科学操作方法，借助专家学者的力量进行流程设计。如浙江温岭市和云南盐津县的实践，都充分证明了一个有效、有序和持续的基层协商民主制度，需要一个合理的操作程序来配套。观察基层的协商民主案例，可以发现在一个有效的制度实践中，专家学者并不参与决定地方政府选择什么样的议题，两者是“各司其职”的：政府选择议题，专家负责进行程序设计和操作流程。基层协商民主改革与有关专家学者的指导密不可分，其客观的立场和丰富的理论知识在推动改革启动中的作用是不可忽视的，但是对选择哪些地方治理议题进入到政协协商当中，专家没有地方政府了解的深入和清楚，必须保持一个清晰的界限和认知，形成一个良好的互动结构。

（三）衔接形态：多元形式而不是行政命令式的统一模式

基层协商民主核心要素有一个基本的共识：“协商”是自由、平等的公民通过对话、讨论、审视各种相关理由，从而赋予立法和决策合法性的一种治理形式，有助于不同层面的政治共同体的政治实践。即使达不成共识，通过协商的信息沟通，也可以了解不同群体的意见和利益所在。因而，协商能否达成共识，要看协商民主选择的是什么样的议题，以及参与协商的民众对协商规则的认同与了解程度，以及对协商议题的信息充分性。每个地方的经济发展情况不一样，社会结构不一样，议题的丰富程度不一样，政协协商与基层协商有效衔接的模式也肯定存在着差异。从中国近三十年的地方政府创新发展来看，不同的案例呈现出“百花齐放、百家争鸣”格局，这恰恰是激励地方政府和社会进行实践的最大动力。但在多样化实践中，许多模式背后会有一个基本逻辑在支撑着，那就是协商民主的基本程序，以及对问题解决的中国意识。因此，在基层协商民主推进时期，不要对所有协商民主实践形态进行行政命令式规范，而要通过政策进行引导，通过措施进行指导，通过方法进行激励。

（四）制度匹配：现存体制各部分的整体性推进

地方党政部门创新基层协商民主的一个强大动力，来源于民众的民主诉求以及政府本身对解决问题的诉求。协商民主的实践使基层党委政府的职责和基层人大对民意的整合功能得到有效回归。对于选举民主和协商民主来讲，不是某一种民主形式天然地优于另一种民主形式，也并非要在二者之间做出“单项选择”，应把这两种民主形式结合起来，取长补短, 使两种民主形式的优点都凸显出来。地方政协在推进协商民主时需明确，不是要用协商民主取代选举民主和其他民主，而是为社会主义民主事业确立新的发展维度，为发展全过程人民民主注入新的活力。

（五）衔接策略：经济民生问题解决与协商民主共同推进

任何一种民主形式，从理想的角度出发，都是为了更好地解决社会发展问题，协调利益关系，实现最大可能的公平。协商民主在中国基层的发展，恰恰是中国社会经济发展的需求以及民生问题大量涌现的结果。社会民众在经济水平上的提升，的确会带来参与知识的提高和机会的增多，同时为了解决民生问题，社会本身也会不断创新参与的形式。于此同时，地方政府也会在“倒逼机制”下被动地或者“领导本能”下主动地进行协商民主的试验，与社会民众达成一个有机的协商过程，从而实现基层社会的民主治理。我们在基层协商民主推进中，可以发现社会经济发展的基础，一定程度上决定着民众的参与积极性，但与参与能力的提升并无必然关系。基层协商民主的一个主要特征就是把民主作为一种治理资源嵌入到现代社会治理当中，而不是单纯地建构一个具有民主形式的外在约束制度，其发展路径要在化解民主与发展“互为前提或者结果”的外生困境中实现，为中国基层民主的发展提供具体的实践形式。但无论如何，协商民主的发展不能沦为经济发展的“附属品”“伴生品”，反对以为解决了民生问题就是解决了民主需求的逻辑推断。

（六）政党建设：与群众路线进行有机融合

执政党和国家的顶层设计理念，需要底层架构来承接它的使命，分解它的任务。而基层社会的协商民主发展战略，就需要从这一视角出发，建构各自在当下中国的嵌入性行动框架。随着中国快速进入多元化带来社会管理矛盾激增、群体社会需求高涨的新阶段，政党执政能力面临着更大的考验，需要创新出更多的民主方式和方法。从这一角度而言，协商民主在基层的实践，可以有效地推进依法治国、依法行政的进程，为基层党组织和政府科学执政、行政、施政，提供良好的辅助。一定意义上讲，协商民主与群众路线具有内在的契合性，群众路线的实质在于如何获取群众的真正需求，使得人民的利益和意见进入到党委政府决策当中去，而不是仅仅帮助人民群众解决眼前困境就“戛然而止”。

三、结论：从地方经验上升到国家制度

当前，协商民主在基层社会治理中展开的基本政治诉求是：在基层民主发展中强调社会合作而非群体对抗。因此，一个理想的方式是发挥政协协商民主的示范效应，推进政协协商与基层协商有效衔接。

（一）政治协商为基层党建提供了引领平台

基层协商的发展，使得基层党建的推进，超越了内部党建的路径依赖，形成了有效引领社会治理的结构。中国共产党历来重视党的建设工作，改革开放40年来，随着市场经济建设，社会结构不断多元化，社会建设任务日益重要，社会治理问题日渐复杂，基层党建的引领功能如何嵌入到现代社会建设进程中，嵌入到社会治理结构生成中，就成为其能否发挥引领功能的关键。此前，基层党建往往依赖于传统路径，即将党组织内部建设的方法简单外化到社会上，其结果是基层党建陷入“组织简单全覆盖”“政治学习简单开会传达”和“政策文件简单送上门”的“老三样”。基层协商的程序建设让党建的议题与社会治理议题有机融合在一起，让党员干部与群众共同协商，发挥民主的整合功能，有效避免了“两张皮”的困境。

（二）多元民意具有了程序整合载体

现代基层社会民意代表的多元化包容，建构了多数决策的认同基石。现代社会治理中的一个核心问题是，在任何一个公共议题形成过程中，所有的民众是否有参与感知，直接关系人们的幸福感和获得感。由于没有任何一个政党和政府能解决资源有限约束下的所有社会需求，因此在社会治理中，如何保证多元的参与主体的产生，是协商民主的一个关键。在这里，上海的经验有一定的借鉴意义。上海各个街区在实践社会主义复式协商民主程序时，在原有的政治分配代表名额基础上，通过分层随机抽样的方式，让辖区内单位代表、商圈和楼宇代表、流动人口的代表、国际化人口的代表参与到社区代表会议当中来，参与到街道党代会中来，为基层社会的协商共治格局提供了坚实的基础。

（三）基层治理具有了可操作化基础

科学化的协商恳谈和量化民意构成了社会民主治理的基础。在基层社会层面的“社代会”和“党代会”的会议流程中，把协商民主的关键环节有机衔接，保证了协商于决策之前和决策实施之中。在保证最大多数民意代表参与的基础上，通过“大-小组协商恳谈”的民主化环节设计，让民众能有序协商，充分恳谈；独立主持人的设立，让干部与群众进行平等协商，公平恳谈；党代表与社代表一起讨论议题，分开表决，让党政决策聚焦民众需求，让民众参与成为决策基础。会前会后的两套问卷，让民意更加集中，为精准决策提供大数据依据，同时也让不善于发言的沉默民众可以表达自己的意见。

（四）科学化程序是基层政协发挥协商功能的核心支撑

制度的可操作化基础，在于程序的科学化设计，在于参与方法的民主化供给，在于整个制度的模块化组装。在现代社会治理的过程中，通过协商民主，可以根据各个基层社会单元的具体情况、议题需求、参与水平等外在要素，进行分步骤、分阶段的模块化选择。

无论如何，基层协商多样化的实践制度结果必然能通过各种方式呈现在整个国家政治结构内，基层协商进展也会为社会主义协商民主提供丰富的经验和具有实质性内容的程序、方法、技术。因此，把政协协商内生性地有机衔接到基层社会发展当中，形成相互促进的态势，以基层政治空间内的协商民主发展促进社会民生问题解决，从而不断提升现代政治民主的质量，就成为各级政协组织发展的组织使命、战略任务和行动方向。也正是因为这一政治需要，基层协商具有明显的“地方特征”。这种“上下需求契合点”既是制度创新的动力和可能性的空间，也有可能产生制度可持续化的困境：因为宏观政治环境与利益诉求的变化，使得制度沉淀缺乏稳定性。因此，政协协商与基层协商要在实践中进一步深化联合联动，探索更为有效的衔接方式。