习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中强调要“发展全过程人民民主”，这是对我国社会主义民主的新概括、新论断、新要求。党的十九届六中全会基于党对人民民主的百年探索与实践，作了进一步阐释：全过程人民民主是适合中国国情的真实有效的民主，真正解决中国问题、维护和发展人民根本利益，这是中国共产党百年历史的重要启示，是“中国之治”的重要密码。人民政协植根于中国历史文化,产生于近代以后中国人民革命的伟大斗争,发展于中国特色社会主义光辉实践,具有鲜明中国特色。特别是党的十八大以来，人民政协制度化、规范化、程序化全面推进，人民政协协商民主贯通于经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域全过程，彰显了社会主义民主的广泛性、整体性。可以说，人民政协既是全过程人民民主的重要制度平台，也是全过程人民民主的重要推动力量，二者具有内在的一致性。

一、人民政协专门协商机构是发展全过程人民民主的重要制度安排

人民政协作为我国基本政治制度的重要政治形式和组织形式，是政治制度上的伟大创造。专门协商机构综合承载政协性质定位,在协商中促进广泛团结、推动多党合作、实践人民民主,是发展全过程人民民主的重要制度安排。

（一）人民政协制度的本质是全过程人民民主的实践展开

人民政协根植于中国民主政治土壤，是具有中国特色的制度安排。70多年来，在中国共产党领导下，人民政协坚持团结和民主两大主题，服务党和国家中心任务，在建立新中国和社会主义革命、建设、改革各个历史时期发挥了十分重要的作用。历史和实践证明，人民政协制度是实现人民当家作主、发展社会主义民主政治和增进人民福祉的重要制度性保障。人民政协通过有效的制度运行和民主程序让党的主张成为时代最强音，不断夯实广泛凝聚社会共识的思想政治基础，促进实现过程民主和结果民主、形式民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的统一，进而使民主在更大范围、更深领域、更高程度得到发挥，显示出巨大的政治优势，这是人民政协的本质要求、标志性特征和巨大优势。这与新时代发展全过程人民民主具有高度的一致性，而且能够全方位、全覆盖地促进全过程人民民主的深入实践，实现与高效能治理的有机统一，汇聚起推动改革发展更大的合力。因此，坚持好人民政协制度、发展好人民政协事业，对于坚持和发展全过程人民民主具有不可替代的重大作用。

（二）“人民政协为人民”突出彰显了全过程人民民主的根本立场

人民立场是全过程人民民主的根本政治立场，也是人民政协的价值追求。发展全过程人民民主的核心在于通过一定的政治制度和组织形式确保广大人民群众参与经济社会发展的全领域、全过程，包括决策前、决策中与决策后都需要突出人民广泛参与、全程参与的重要环节。“人民政协为人民”的协商民主实践突出强调“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中”，体现了全过程人民民主的本质要求。党的十八大以来，习近平总书记和党中央高度重视人民政协在发展人民民主中的独特作用，提出了“人民政协是人民民主的重要实现形式”“发挥好人民政协专门协商机构作用”等系列重要论断，在新时代条件下科学回答了“为什么要建设人民政协”“建设什么样的人民政协”“怎样建设人民政协”等战略问题，对人民政协的性质定位、主要职能、工作原则等问题作出精准的概括。这是人民政协更好秉持初心使命的指导思想和实践遵循，也是人民政协更好融入和推动全过程人民民主建设的最大优势。

（三）人民政协作为专门协商机构充分凸显全链条全方位全覆盖民主优势

“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”这是总书记对协商民主全方位性、全过程性的科学表达。人民政协作为专门协商机构，在实践中发展出了一系列推进全过程人民民主的制度安排和程序规范，从协商形式的确定、协商议题的形成、协商过程的展开到协商成果的转化落实等都贯穿着人民民主的原则，突显全过程人民民主的各环节要素。其中，政协协商民主要求“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商、坚持协商于决策之前和决策实施之中”，体现了“全过程”的原则要求；政协协商民主创立发展了一整套行之有效的民主协商形式，并积极创新和拓展“请你来协商”“委员工作站”“民生议事堂”等群众参与民主生活、行使民主权利的平台，通过广泛、多层、制度化发展，助推实现协商民主与选举民主相互补充、主动衔接其他协商民主渠道，推动人民民主向纵深发展，体现了“全领域”“全方位”的原则要求；政协协商民主既尊重多数人的意见，又照顾少数人的合理要求，能以其“专门性”有效践行“有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”这一人民民主的真谛，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以表达的弊端，更好地实现民主的平等性、共享性和整体性，体现了“全覆盖”“真民主”的原则要求。

（四）充分发挥人民政协作为实行新型政党制度重要政治形式和组织形式的作用，能有效避免“民主形式主义”

“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”全过程人民民主是坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，是选举民主与协商民主两种民主形式紧密有机的结合。人民政协作为实行新型政党制度的重要政治形式和组织形式，始终坚持合作包容、求同存异，为各民主党派发扬民主、参与国是、团结合作、开展民主监督提供了重要平台，在中国共产党领导下，既牢牢守住“一致性”的政治底线，有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端；又尊重差异、包容多样，彰显多党合作制度效能，通过充分协商广泛达成决策和工作的最大共识，从而更好保证民主的有效性和决策施策的科学性。当前，政协协商民主已经成为社会主义协商民主的重要渠道，也是中国各界群众参与公共事务决策的重要实现形式，避免了“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”的“民主形式主义”。因此，人民政协既是发展全过程人民民主的重要力量，也是推动全过程人民民主沿着正确方向前进的重要保证。

二、更好发挥人民政协专门协商机构在发展全过程人民民主中的重要作用 

立足人民政协性质定位，更好发挥专门协商机构在全过程人民民主中的独特优势和重要作用，是践行全过程人民民主的重要内容，需要在强化党的领导、推动协商民主体系建设、搭建广泛协商平台、完善民主监督工作运行机制、突出委员主体作用等方面下功夫。

（一）强化党的全面领导，完善两个“民主平台”沟通机制

发挥人民政协专门协商机构在发展全过程人民民主中的重要作用离不开党的领导，要全面落实《中共中央关于加强新时代人民政协党的建设的若干意见》，做到“两个全覆盖”。同时，各级党委要围绕落实好“广泛商量”治理理念，在发展全过程人民民主中发挥好统揽作用，着力推进两个“民主平台”有效沟通机制的建设，积极开创以“选举制、票决制”民主为特征的人民代表大会这一“根本政治制度”与以“协商式、参政式”民主为特征的人民政治协商会议这一“基本政治制度”之间的互通、互促。两个“民主平台”统一于中国共产党的领导，统一于中国特色的社会主义民主实践中。“政协决策前协商、人大表决作决策、决策后政府执行”已经成为党领导国家治理的重要经验。目前的关键是如何深入推进实质性的沟通交流。建议：一是要持续探索推进人民政协参与立法协商的机制。充分发挥专门协商机构在立法协商中的优势作用，同时明确立法协商的重点、范围、方式和功用定位，并建立起规范化、制度化的协商程序，提高协商的实效性；二是要持续探索建立推进沟通协商实质化的机制。比如，在人大行使关系国计民生、重大人事安排、重大财政支出等重大事项表决前，能采取多样化的形式到政协协商；在“两会”同步的情况下，可以安排更多时间让政协委员参与对政府工作、法检两院、财政预决算等方面的实质性讨论，把“协商于决策之前和实施之中”落实做好，促进“两个民主平台”保持动态平衡、优势互补，使之在国家治理体系中“一加一大于二”的效果更加凸显。

（二）推动协商民主体系建设，健全各种协商渠道互动衔接机制

党的十八大以来，习近平总书记提出了关于协商民主建设的新思想，其中关于协商民主建设的核心内容就是要推动社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展，构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系；并且系统规划了七种主要协商渠道，明确要求将协商民主全面嵌入党和国家治理的重大决策过程和日常治理过程。显然，政协不等同于协商民主，政协协商只是协商民主中的一种形式。但是，人民政协作为专门协商机构，把统战组织、政治协商机构、发展民主重要方式、国家治理体系的重要组成部分、有中国特色的制度安排的性质定位整合落实到职能要求上，为实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一提供了专业平台和重要渠道。同时，根据政协章程相关规定，人民政协可以举行有各党派、团体的负责人和各族各界代表人士参加的会议，对国家的大政方针和有关问题进行协商，也可建议上列单位将有关重要问题提交协商。这就意味着人民政协具有不同于其他协商形式的双重属性——既是协商平台的提供者、又是协商活动的组织者，为加强政协协商与其他协商渠道的衔接配合提供了实践理据。

人民政协作为专门协商机构，要充分发挥自身优势和特色，加强与党委、政府工作的有效衔接，促进不同协商渠道之间的融合和协商民主体系的整体性联动，以求在衔接配合中形成各种协商形式的整体合力，提高政协协商助推国家治理能力现代化的实效。如何加强政协协商与各种协商渠道的衔接配合？《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》已经作出比较系统的制度设计，关键在于如何落地落实。比如：在加强与政党协商的衔接配合方面，可以通过加强民主党派与政协专门委员会的联合调研、以政协渠道向党委报送民主党派和无党派人士的意见建议、举办好重要协商会议和活动，组织党委领导同志与民主党派和无党派委员进行直接协商等方式来实现；在加强与政府协商的衔接配合方面，建立交办、督办提案协商机制是已经反复实践、行之有效的方式；在加强与基层协商、社会协商的衔接配合方面，按照“不建机构建机制”理念，可以通过建立委员工作站（室）、民生议事堂、协商驿站等，支持政协委员积极参与乡镇、街道及村（社）、企事业单位的基层协商，以及通过邀请新社会组织参与政协协商等方式来推动政协协商向基层延伸、向社会组织开放，增强各种协商形式的整体合力。

（三）搭建广泛商量平台，拓宽国家治理的社会参与机制

习近平总书记指出，“实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。”发展全过程人民民主，要坚持以人民为中心，让人民更多地参与国家事务，这就需要不断创新民主协商方式，搭建广泛协商平台，拓宽国家治理的社会参与机制。一是要更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式，总结推广创新各地成功实践的“请你来协商”“微协商”“有事好商量”等平台，让委员有更多的机会、更多的平台、更多的载体行使话语权，努力营造和谐有序的良好协商氛围；同时，还要创建有效载体，做好委员真知灼见和协商成果的上下传导。二是要因时因势积极稳妥探索推进政协委员遴选方式、委员构成和界别设置优化调整等方面的改革创新，不断扩大政协委员的覆盖面。特别是要主动适应推进基层社会治理现代化的需要，适当增加基层一线委员的数量。三是要按照专门协商机构要求加强和改进市县政协工作，把搭建平台作为主要工作方式，健全政协协商面向基层的机制，努力实现政协协商与基层协商的有效衔接，推进“广泛商量”方式由“专家咨询型”或“群众参与型”逐步转向“专家型+群众性”的“复合式商量”方式，积极做好“让政协走进群众、让群众走进政协”的工作，既畅通基层群众利益诉求表达的渠道，又传播阐释党的政策主张，引领基层群众坚定不移地听党话、跟党走。

（四）聚焦党委政府决策部署落地落实，完善人民政协民主监督工作运行机制

构建完善党和国家的监督体系是发展全过程人民民主的关键环节。人民政协肩负民主监督的主要职能，在党和国家监督体系中具有独特的政治监督地位。一方面，要认真落实中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，着力在健全知情明政机制、协调落实机制、办理反馈机制和权益保障机制上下功夫，建立起政协民主监督与党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督有机结合、协同推进的工作机制，力求形成监督合力；另一方面，作为专门协商机构的人民政协要致力于在“专”上下功夫，包括：①提高委员的专业化履职能力，强化专业化载体、搭建专业化平台、优化专业化服务，紧扣党委政府工作重点、难点和群众关心的热点，结合自身所能开展监督活动。②在推进政协协商向基层延伸中用好各种协商议事平台和工作载体，积极探索基层政协民主监督的新形式新路径，精准及时反映最基层老百姓的心声。③探索符合新时代特点的新技术、新载体与政协民主监督工作的有效融合，既短平快地及时反应监督中发现的问题，又扩大政协民主监督的宣传效果。④还要准确把握政协民主监督的特征，坚持问题导向和协商特色，做到平等交流、直言相谏，以理服人而不强加于人，力求在监督中凝聚共识。

（五）突出委员主体作用，完善双向发力工作机制

在建言资政和凝聚共识上双向发力，体现了我国社会主义民主政治的独特优势。如何完善机制？首要在于构建起有利于发挥委员主体作用的机制，在凝聚委员的共识上下功夫。要把委员本职和委员履职有机结合起来、把委员专长和专项协商有机结合起来、把委员单位和委员个体作用有机结合起来、把加强党建工作与引导中共党员委员发挥作用有机结合起来，形成“以协商为载体、以委员为依托”的双向发力工作机制。其次，认真落实全国政协关于完善建言资政和凝聚共识双向发力的制度、程序和机制的要求，着力在专门协商机构的专业化建言资政上下功夫。一方面要在围绕找准建言资政的切入口和结合点上建机制，着力体现出“建言建在需要时、议政议到点子上、监督监在关键处”的优势，促进高水平建言资政与发扬民主、凝聚共识的有机统一；另一方面，要围绕完善成果应用建机制，包括加强党对政协工作的领导机制、党委政府工作与政协协商之间的衔接机制、促进党员委员在双向发力中发挥表率作用的激励机制、党员委员与党外委员联系制度和谈心谈话制度，以及加强政协同党外知识分子、非公有制经济人士、新的社会阶层人士的有效沟通联络机制等，着力推动建言资政和凝聚共识工作，从“做了什么”“做了多少”向“做出了什么效果”转变，切实提升人民政协在发展全过程人民民主中的的制度效能。

（作者系浙江水利水电学院教授，杭州市人民政协理论研究会常务理事）