中共十七大报告指出，“人民民主是社会主义的生命”。建设社会主义民主政治是中国共产党坚持不渝的奋斗目标。科学社会主义的宗旨就是人民民主。民主是全世界的文明成果和人类共同追求的价值。民主政治，就是集中最大多数的人民意志行事的政治。十七大报告对中国特色社会主义民主政治建设明确提出重要原则，就是“支持人民政协围绕团结和民主两大主题推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，把政治协商纳入决策程序”。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称《意见》），就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行政治协商，是政治协商的重要原则。这是中国民主政治新的制度安排和重要发展。政治协商属于协商民主的理论范畴。人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的民主制度。是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是民主政治建设和执政能力建设的重要途径。这一功能性质界定，是人民政协多党合作和政治协商这一民主制度的重大发展创新。是人民政协建设理论的突破和新的推进，势必成为党政决策实现政治民主的必然工作方式和基本议事制度规程，必然极大提升人民政协的地位、作用和工作实效。“把政治协商纳入决策程序”在各地各级党委、政府、政协以及理论工作者引起重大反响，纷纷深入探讨和积极实践，成为近几年令人瞩目的重要政治动向。落实“把政治协商纳入决策程序”，关键在于制度的具体规范化和操作程序的延伸，更在于党政的重视和支持。本课题就这一制度建设的理论认识、基本的制度框架、政治协商的内容界定与细化、政治协商的基本形式与创新、政治协商的相关机制与操作程序规范等问题，进行讨论并提出建议。

　　政治协商纳入决策程序的重要推进

　　政治协商纳入决策程序的制度化、规范化、程序化，对中国特色社会主义的民主政治发展、党和政府的执政能力提高、党领导的多党合作和政治协商的制度完善、对人民政协履行职能和自身建设、对政治协商制度架构中推动人民民主参与和社会公共治理等，产生不可低估的广泛影响和重要推进。

　　1、政治协商新的发展实践。和西方协商民主模式十分不同，我国作为政治制度运行的“政治协商”概念，具有特定范围和具体含义，并反映中国的国情和文化，指人民内部各方面就国家和地方重要问题在决策之前和决策执行过程中进行民主协商，尽可能对共同性问题取得一致意见;其具体实现的民主形式和制度途径，就是具有广泛联系和广泛代表性的各党派各团体各民族各界人士组成的、在共产党领导下团结合作的人民政协。在理论界，有关研究就把“人民内部各方面就国家和地方重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，取得尽可能的一致意见”,概括为中国的社会主义的协商民主。从国家基本政治制度架构来看，既有以人民选择和监督为基本内容的人民代表大会制度，又有体现为人民内部各方面充分协商的中国共产党领导的多党合作和政治协商民主两种社会主义民主的主要实现形式。这是对人民政协政治协商制度新的实践总结和理论概括。在胡锦涛为总书记的中共中央领导下，政治协商新的发展实践，又体现为把人民政协工作纳入中国特色社会主义事业的总体布局中，十七大从发展社会主义民主政治的战略高度，提出要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式，并且指出人民政协的性质作用与构建和谐社会的要求是一致和紧密联系的。这是中国特色社会主义政治发展道路的新的认识和建树。

　　2、突出了人民政协在我国政治体制中的地位和作用。以协商民主为特点的人民政协在我国政治中具有不可替代的作用。从协商民主的基本理论内涵来看，就是通过自由平等的参与、对话、讨论、审议等，取得民意的广泛包容与覆盖性而赋予决策、立法的合理合法性。从人民政协的协商民主工作模式来看，其特点就是党委领导、广泛参与、团结合作、平等讨论、兼顾各方、求同存异、优化决策。因此，在我国政治体制中形成以中国共产党领导核心，人大、政府、政协互为补支持、相辅相成的结构关系，党和国家问题在决策之前通过人民政治协商会议这一基本政治制度进行协商，广泛听取意见，由人民代表大会这一根本政治制度行使国家权力进行决策和立法，由人民政府执行实施并受人大法律监督和政协民主监督。这种政治体制，集中体现了我国广泛的人民民主。在这里，政治协商纳入决策程序成为原则制度后，从这一政治体制内部结构关系和决策程序来看，其逻辑过程是：重要问题由党委部署决策，政协民主协商、人大立法表决，政府执行实施。人民政协的地位和作用得到政治提升和制度强调，我国社会主义人民民主得到进一步的完善和加强。

　　3、实现在政治协商中党委主导性与政协主动性有机统一。中共中央《意见》在确定把政治协商纳入决策程序的重要原则同时，也明确了各级党委要高度重视对人民政协的政治协商工作的领导责任。党委本着总揽全局的政治主导，统一部署和组织实施政协与党委、人大、政府的政治协商工作，使党委关于重要问题的思想主张和方针政策通过人民政协政治协商的制度途径，经过广泛讨论审议、意见建议，取得成为各党派团体、各民族各界人士的共识和行动，使决策取得科学完善和广泛认同。人民政协以政治协商纳入决策程序为制度原则，积极围绕中心、服务大局，与同级党委建立政治协商工作联系协商机制，与同级人大和政府建立民主协商工作联席会议制度，实现政协与党委、人大、政府领导的工作的对接和协调，克服以往政协工作随意性和形式化的问题，取得政治协商工作的实质性和实效性。因此，党委、人大、政府与政协在重要决策过程联系更紧密、职责更明确、工作更切实有效。

　　4、找准了人民政协履行职能与党委、人大、政府中心工作协同一致、共促发展的基本结合点。人民政协履行职能不仅存在一头热的问题、党政方面重视和支持的问题，更为根本的问题是没有真正切入党政中心工作中决策过程的这一关键环节。这是人民政协履行职能多了些形式化和表面性而少了些实质性和实效性问题的重要原因。这个问题，一些地方党委、政府、政协很早就意识到了，并积极给予探索，如中共广州市委在1995年就研究制定了《关于把政治协商纳入党政重大决策程序的意见》。2006年，中共中央的《关于加强人民政协工作的意见》，对此作出正式的原则与制度规定，准确地抓住了症结，真正强化了人民政协的地位和作用。《意见》的重要精神，就是人民政协通过参与党政重大决策为重要原则制度，来围绕中心、服务大局、履行职能。也正是在参与党政决策这个基本结合点上，人民政协履行职能的积极性和责任感才得到极大的提高和释放。此外还应当注意到，根据《意见》关于政治协商、民主监督、参政议政三大政协职能的内容表述，有着一个共同的中心点，就是围绕党政重大决策及决策执行过程，进行政治协商、民主监督、参政议政，三大职能有机联系、互相补充支持。因此，把政治协商纳入决策程序的原则确立和制度建设，对人民政协工作具有深刻和全面的积极促进，步入了一个新的发展阶段。

　　政治协商纳入决策程序的制度建设

　　从人民政协的政治协商制度来看，大的框架已存在。从政治协商纳入决策程序制度建设来看，关键之一是协商机制的原则规范、协商内容的规范、协商形式的规范和程序化，以及相关制度的配合。

　　1、党委、人大、政府民主决策制度的建立与完善，是政治协商纳入决策程序制度的前提和依据。

　　从各地的情况来看存在着一个显著问题，即多数地方党委制定了人民政协政治协商纳入决策程序的具体制度，却没有党政民主决策议事制度这样一个前提和依据。在国家宪法和中共党章上都有发挥人民政协政治协商制度的原则条文，但从民主政治的具体施行这个方面来看，还需要相应的党政民主决策行为的具体规范化、程序化的制度规定，从而把人民政协政治协商的必要与作用、内容与形式等原则体现和制度规定其中。因此，政治协商纳入决策制度是党政民主决策制度体系的一个组成部分、必要环节和专项制度。民主政治也同时是制度政治，民主过程是法律和制度的规范下进行的。民主政治的制度化建设理念，是我国社会主义政治建设的指导方针和重要目标。此外，在党政民主决策制度中，决策的民主协商有中共的党内协商、民众的社会协商、政协的政治协商等三种途径，它们构成了中国社会主义民主决策的协商决策特点。这也表明，建立党政工作的民主决策制度体系殊为必要，它是党内协商、政治协商、社会协商进行决策考量的基本依据和制度安排，也是党委、人大、政府对人民政协政治协商工作重视和支持的制度体现和行政规范。按照党政决策的制度程序，政协的政治协商、包括民众的社会协商，主要是在决策之前的“决策意向的征集讨论”环节和“决策议案的协商评议”环节介入，以及在“决策执行过程”环节的介入，起到参谋、警示和纠正的作用。

　　2、在政治协商内容的广泛性基础上，进一步突出政治协商的重点。

　　政治协商的内容相当广泛，这是发扬社会主义政治民主、推动党政科学决策的重要基础，只有广泛的协商，才有广泛的民主和共识。政治协商的广泛性还反映在涵盖了党委、人大、政府三大部门，从他们的决策、立法到执行。由此可见，人民政协的政治协商议项会有一个很大的数量，任务相当繁重。因此，在“协商什么”的问题上，其制度构建上必须突出的协商内容的重点并加以具体规范。我们认为，突出的重点就是协商内容的重大性和全局性。这种重点的重大性和全局性，在基本原则上的体现，就是“围绕中心、服务大局”的原则，“坚持科学发展观、促进发展”的原则，“实现和维护最广大人民根本利益”的原则；在基本外延的体现上，就是党委、人大、政府的方针政策及立法，关系政治、经济、文化、环境和社会生活的重大问题，关系民生和人民群众普遍利益关切的重大事项，关系统一战线工作和人民政协工作的重要事项等。在广泛性基础上的突出重点并加以具体规范化，是“政治协商纳入决策程序”的制度构建具有操作性的关切点，是政治协商工作“提质求效、提纲切领”的重要方法，也恰当反映了人民政协的政治协商是高层次民主协商的特质。

　　3、政治协商纳入决策的制度建设，要努力实现规范化和程序化的可操作性目标。

　　制度化是核心。履行政治协商职能，工作落实在政治协商制度这个根本上。政治协商纳入决策的原则要有制度化实行的保证。

　　规范化是基础。协商内容的规范化是理性的规则明晰和具体界定。例如，决策之前协商，就不是决策之后的协商，不是决策过程中的信息通气，也不是决策后或者决策时的情况通报。因此，决策协商不能随意和失范。又例如，在协商的内容上，协商什么，哪些必须纳入，哪些不必纳入，何时进行协商，在什么层次和范围内进行协商，协商的意见建议如何办理、怎样反馈，协商的制度执行如何监督和考核，等等，都要有明确的、细化的刚性规定。

　　程序化是制度和规范实现的方法。没有程序，制度和规范就是空头文字，它解决“怎么做”的工作方式和逻辑步骤问题，它应当是严密的、科学的、合理和完整的。我们认为，“政治协商纳入决策程序”是否能够真正实行、真心实施，就要看这个原则制度是否得到具体的规范化、程序化，是否在规范的程序化轨道上严格执行。这是社会主义民主政治不能缺失的律令和品格。

　　4、政治协商纳入决策程序的制度建构，也要纳入民主监督的保障制约机制。

　　人民政协的政治协商带有民主监督性和参政议政性。同样，其民主监督也带有政治协商和参政议政的工作性质。三者是互为依托、联系和支持的三大不同职能，在事关国计民生的大政方针和重大问题这个共同内容上发挥协商、监督、参议的政治影响力。政治协商纳入决策程序这项工作，本身就是参政议政的工作。政治协商纳入决策程序的贯彻实施，既要有对协商决策内容的民主监督，即对事关国计民主大针政策和重大问题的批评建议，也要有对协商决策行为的民主监督，即党政决策是否经过政治协商、是否执行了“三在先”工作原则、是否按照政治协商纳入决策的制度、规范、程序执行等进行督察。在政治协商纳入决策程序的制度设计建构中，党政积极主导和政协民主监督是两大必不可少的保障机制。我们认为，在政治协商纳入决策制度的民主监督机制，其中重要的一条，就是对应协商而未协商的决策、未按照政治协商规范程序进行的决策等非制度行为，应有否定和问责的权限。

　　5、政治协商纳入决策，要进一步完善程序的规范和相关机制制度的配套。

　　在2006年中共杭州市委《关于贯彻<中共中央关于加强人民政协工作的意见>的实施意见》(以下简称《实施意见》)中，对政治协商的程序已有五个环节的规范，即①党委对协商议题的提出和确定，②政协对协商活动的准备，③政协党组对协商活动的组织，④政协对协商意见的报送，⑤党委、政府及有关部门对协商意见的处理和反馈。协商程序的这五个环节需要有以下三方面的调整：一是要从原则性的确定，向原则规定和制度化措施相结合的形式进一步细化完善。如议题提出和确定环节，有党委常委会的政治协商工作专题会议制度，党委、政府与政协的定期工作联系制度。二是重视相关配套制度的建立。如协商准备环节和协商组织环节的党政对口部门工作联系制度、政治协商办事办文制度等。三是还应增加“民主监督和协商考核”环节。人民政协按照原则制度履行政治协商，还应在决策过程和决策执行中履行民主监督职能，从决策协商内容到协商制度规范程序的执行等方面进行督察。党委、政府也应把决策是否纳入协商、协商成果的办理和落实及相关责任等，列入党政工作的年度考核，并且要有纪律检查部门和组织部门作为一项工作内容执行监察和考核。

　　政治协商的内容界定

　　政治协商内容的界定，解决的是“协商什么”、“什么应当协商”和“必须协商”的问题和范围，给予明确的、可操作的规范。从我们掌握的情况看，各地协商内容的规范性设定参差不一，或简或繁，而且国家层面和地方层面也很不同。总的来看，协商内容大致有原则性规定和具体性规定两种，地方层面倾向于后者。

　　1．协商内容的原则性界定

　　中共中央《意见》就是主要从国家层面上对政治协商内容作了原则性的指导和规定，即“人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其它重要事项。”这一原则性规定主要反映了四个方面的内容，即党政政策、社会问题、人民政协、统一战线的重大决策。

　　2、协商内容的具体性规定

　　从地方层面上看，协商内容就比较具体细致了，这和地方工作的基层直接性和具体可操作性要求密切相关。主要有三种界定方法。其一是详细的规定，达十二项具体内容。

　　⑴ 提交同级党委的代表大会或委员会的工作报告。

　　⑵ 同级党委或同级党委、政府联合作出的事关政治、经济、文化、社会和生态发展大局的重要决定、决议和意见。

　　⑶ 提交同级人大审议通过的国民经济和社会发展的年度计划、五年规划。

　　⑷ 提交同级人大审议通过的政府年度工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、财政预决算报告。

　　⑸ 提交同级人大审议通过的法院、检察院年度工作报告。

　　⑹ 提交同级人大或人大常委会审议通过的重要的地方性法规(草案)、同级政府重要的规章和行政规范性文件(草案)。

　　⑺ 同级人大、政府和政协领导人的建议人选。

　　⑻ 区域建设总体规划、经济社会发展战略、行政区划的变动。

　　⑼ 同级政府投资的重大建设项目。

　　⑽ 关系民生和事关全局的重大改革和重要问题。

　　⑾ 各党派参加政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务及有关爱国统一战线的其他重要问题。

　　⑿ 同级党委、人大、政府、政协和政协参加单位提出的其他政治协商事项。

　　其二是按照对口单位和工作事类进行协商内容的划分和界定。比如上述内容分为：党政工作类、人大工作类、社会民生类、人事任免类、政协与统一战线工作类等下五个方面。

　　其三是把上述协商内容分为：计划规划类、社会服务类、经济管理类、其他事项类(包括人事、政协、统一战线等事项)。

　　3、政治协商内容界定的思考和建议。

　　我们认为，第一，在协商内容的界定上最重要的是“必须协商”内容的界定和规范。实际上，纳入政治协商的决策有三个重要性层次，即“必须协商”、“应当协商”和“有必要协商”。其中，“必须协商”是最核心和重要的协商内容，如果未予协商程序就进行决策，按照政治协商纳入决策程序的制度及“三在先”原则，其决策行为应予否定，其决策主体应予问责，除非该决策具有国家保密不宜公开商议的性质。同时，人民政协应将有限的政治协商资源和力量，集中使用于“必须协商”的工作内容上。

　　第二，协商内容的规范性界定，还要把握住政治协商内容是“决策性事项”这个关键性质。所谓决策，指为了达到预定的目标而在多种互相可以替代的方案中选取一个满意方案的分析决断过程。决策就是为了解决未来事件，为未来定方向、目标和实现这一目标的具体途径。因此，非决策性事项应在“必须协商”的内容之外，比如法院和检察院的工作报告之类，它们主要属于人民政协民主监督和协商审议的范围，不属于协商决策的范畴。而含有大政决策内容的党委工作报告、政府工作报告则属于政治协商决策的范畴，是必须协商的。

　　第三，“必须协商”的内容，体现了国家和地方经济社会发展的重大性、全局性和关系广大人民利益的性质，反映了“围绕中心、服务大局”的原则，“坚持科学发展观、促进发展”的原则，“实现和维护最广大人民利益”的原则。

　　第四，不能把情况通报、信息通报、决策后通报等不规范方式当作政治协商或替代协商。

　　因此，我们建议的“必须协商”内容的规范性界定是：

　　⑴ 提交同级党委、政府讨论决定的贯彻党和国家大政方针的重要决策、决定、部署。

　　⑵ 提交同级党委、政府讨论决定的事关地区经济社会发展全局的大政方针。

　　⑶ 提交同级党代会、全委会讨论决定的工作报告。

　　⑷ 提交同级人大审议通过的政府工作报告、国民经济社会发展中长期规划和年度计划、财政预决算报告及预决算调整方案。

　　⑸ 提交同级人大或常委会审议通过的重要的地方性法规(草案)、同级政府重要的规章和行政规范性文件(草案)。

　　⑹ 区域建设总体规划、经济社会发展战略、行政区划的重大调整。

　　⑺ 同级政府重大投资建设项目的决策。

　　⑻ 关系民生和事关全局的重大改革和重要问题。

　　⑼ 同级人大、政府、政协领导人的建议人选。

　　⑽ 各党派参加人民政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务及有关爱国统一战线的其他重要问题。

　　政治协商的工作机制创新

　　把人民政协政治协商纳入决策程序作为党委、人大、政府决策工作原则制度，其规范化、程序还有待于相关机制的配套建立及制度保障。这个问题的实质，就是把政治协商纳入决策程序制度体系的建设，以各种必要的制度措施保证科学执政、民主执政和依法执政通过人民政协政治协商这一重要途径得以具体实现。我们认为，这些相关机制主要是：政治协商纳入党委、人大、政府的工作机制、建立政协与党政人大的工作协商机制、建立政治协商办文制度、决策协商议案可行性投票辅助制度、政治协商资源与力量组织的整合机制、政治协商成果承办、反馈和考核制度等。

　　1、政治协商纳入党委、人大、政府的工作机制。

　　“把政治协商纳入决策程序”这一原则制度实现的一项关键工作，就是要积极推进同级党委、人大、政府把重大决策和重要问题提交人民政协进行政治协商的要求，写入各自的议事规则，以此增强党委、人大、政府进行政治协商的自觉性和主动性，有效建立健全起确保凡是必须进行政治协商的重大决策和重要问题作为协商议案，经过人民政协协商后，党委常委会再上会、再讨论、人大政府及有关部门再审议、再决策、再实施的良好制度。这是政治协商“三在先”原则得以保证贯彻执行的必要制度措施。同时，推进同级党委、人大、政府对政治协商成果认真研究、吸取采纳，把政治协商过程和结果向人民政协、各民主党派各团体各民族各界人士及社会公众公布。

　　2、建立政协与党委、人大、政府的工作协商机制。

　　要把人民政协履行政治协商职能的主动性与党委、人大、政府在政治协商中的主导性有机结合起来，建立相应的工作协调机制。一是建立政协领导与党委、人大、政府联系政协工作的领导的沟通联系机制。政协凡是有重要工作和重要问题，及时与党委、人大、政府联系领导沟通，积极争取党委、人大、政府的重视和支持。二是建立人大、政府与政协工作联席会议机制。可同人大与政协、政府与政协联合下发文件作出明确规定，每年召开几次联席会议，由人大与政协、政府与政协轮流主持会议，各由人大正副主任和秘书长、政府正副市长和秘书长、政协正副主席和秘书长参加，主要互相通报工作安排及实施情况，研究政治协商议题和政治协商调研课题，政协就人大、政府相关工作提出意见建议，协商解决政协工作中需要人大、政府支持的有关事项等。三是建立政协界别与政府部门沟通交流工作机制。与政府联合下文，明确规定政协界别与政府部门沟通交流工作制度。在实际工作中，要确定交流工作专题，通过会议、调研、视察等，政府部门向政协界别通报工作、主动征询政协界别委员的意见建议，界别委员积极知情问政、互动交流、建言献策。

　　3、建立政治协商的办文制度。

　　把人民政协政治协商纳入决策程序的制度建设中，关于政治协商的主要形式和进行程序，从中央文件到地方贯彻落实已有大的原则框架和具体规定及规范，日益成熟。中共杭州市委在2006年就出台了《关于贯彻<中共中央关于加强人民政协工作的意见>的实施意见》，作了详细的部署和规范落实。《实施意见》规范了政治协商的工作形式，包括：政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员会专题协商会议、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、根据需要召开的由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议等8种会议协商形式；规范了政治协商的工作程序，人民政协政治协商按：协商议题的提出和确定、协商活动的准备，协商活动的组织、协商意见的报送、协商意见的处理和反馈等5 个阶段环节进行，每一环节责任主体分别由党委、政协、政协党组、政协及相关部门、党委和政府及相关部门具体负责。

　　我们认为，政治协商的各个阶段程序及各种会议形式，应建立规范的政治协商办文制度这一支持系统，以党委、人大、政府及政协的“政治协商”特定文号文件形式，反映从党政或人大决策协商议案的提出确定、政协调研准备、政协党组组织承办、党政人大及有关部门对协商意见的处理和反馈等的整个过程。并且按照行政办文规则，从党政人大决策协商议案的提出确定、拟文签发，到政协收文批办、组织发文承办、协商结果的成文与报送、党政和人大及有关部门的处理和反馈文件，直到政治协商文件及相关资料的分类归档和保存，都要订立“政治协商办文制度”详加规范，成为与政治协商活动相配合的必要办文程序。

　　4、建立决策协商议案的可行性投票表决辅助机制。

　　党委、人大、政府提交的决策协商议案和立法协商议案，通常以人民政协的政治协商规范与程序进行。但是遇有比较复杂或特殊情况，需要对议案的可行性问题或者议案中几个不同方案的选择问题等作出简明的决断，这就需要人民政协全体委员会议或者常务委员会议，在各界政协委员充分发表意见后，以投票表决形式反映政协委员意见，予以过半数肯定或否定的简明方式作出判定。人民政协的政治协商制度应有这种议案可行性民主票决制度的辅助与应备。

　　5、建立政治协商资源与力量组织整合机制。

　　随着“把政治协商纳入决策程序”工作的制度建设和深入展开，人民政协的地位和作用得到提高，同时也将承担更为繁重的政治协商工作任务，涉及党委、人大、政府三大领导职能系统的决策、立法与执行，其数量大、质量需求也高。因此，应当建立健全与之相适应的人民政协政治协商资源与力量的组织整合机制，不仅政协内部智力资源与工作力量进行更有效的组织整合，发挥政协组织和政协委员的更大作用，还要探索内外结合的途径和机制，积极组织上下级政协资源力量的协同参与专题协商、专题调研，也要积极组织联系社会民众、专家机构、新闻媒体等共同参与，在人民政协的政治协商制度轨道中，组织整合各方资源力量有序参与，共同推进决策的科学化、民主化和法制化，共建和谐社会，同扶中华伟业。

　　我们认为，这一组织整合机制应从三个方面着手，第一是政协自身智力资源与工作力量的组织整合。首先是政协的组织建设和制度建设。根据政协职能作用和政治协商需要，以提高工作实效性为目标，更合理设置各专门委员会，扩大政协界别组的合理设置和社会代表性覆盖面，增强专门委员会与界别组在专题协商、专题调研、专题会议、专题视察的组织协同与优势结合，增强政协党组的统一领导、组织部署，增强人民政协各党派各团体各民族各界的团结民主、合作共建。

　　在政协自身建设上，建立健全政协党委会议、民主议政会、专题议政会等各类会议制度，明确各类会议的目的意义、主要内容、工作程序、成果报送等，探索政协履行职能的多样化形式和载体，发挥委员作用的途径。建立健全相关会议邀请市民社会人士旁听或列席，如建立政协全体会议、常委会议、主席会议、专题协商会议等邀请旁听或列席制度，以广泛发扬民主，增进领导、常委、委员及市民之间的联系，增进政协与社会各界群众的联系，听取民意、集中民智、共同参与。建立政协工作考核激励制度，对政协界别和委员履职情况进行登记、统计、考核，对优秀界别和委员，对调研成果、理论研究成果及提案、信息等进行评选、表彰和奖励，同时对于不尽称职者予以劝告，更有效地组织激励委员积极参政、提高水平和工作成效。建立健全政协委员知情参政机制，保障政协委员的知情权、参与权和言论权，建立党政有关部门信息报告、情况通报、问询答复、调研配合的制度规定。在进行决策议案专题协商之前，应提前通报情况、提供相关文件和资料、设立咨询电话，使政协委员有充分的时间了解所参与协商议案的情况，避免仓促协商，有必要时政协可以组织委员进行专题调研或专项视察等，都以制度化的规范形式加以规定。此外，创新政协专门委员会的设置，更科学有效的组织整合工作力量。政治协商纳入党政人大决策程序的制度建设的高度重视，使人民政协进入新的发展阶段，提出了更高的工作要求。杭州市政协主席孙忠焕在《人民政协创新的方向和着力点》一文中提出，为充分体现政协的特色，更加有效地履行三项职能，可探索改革现有政协专委会的机构设置模式，按照政协的职能和工作特点来设置专委会，建立学习和委员工作联络委员会、政治协商工作委员会、民主监督工作委员会、参政议政工作委员会、提案工作委员会、社情民情工作委员会、文史工作委员会等，其中参政议政工委会根据专业领域，再设置经济、城建、科教等专门机构并明确其职能职责。

　　第二，探索建立政协社会参与和社情民意调研制度。人民政协工作的开放性，体现了协商民主的社会公开性，体现了人民政协政治协商作为我国基本制度轨道下的政治民主，体现了人民政协反映和维护人民根本利益和履职为民的政治理念。因此，人民政协履行职能以具有广泛联系和广泛代表性的政协委员为主体，也需要社会公众的积极参与和对社情民意的调查了解及真实反映，使人民政协工作更为切近社会、贴近人民、促进社会的合作与和谐。提出设置“社情民意工作委员会”的意义和必要性也在这里。建立政协社会参与和社情民意调研制度，一是要对社会公众在人民政协制度轨道下参与政治协商、民主监督、参政议政的内容、形式、途径和程序等作出明确规定和规范；二是要对社情民意的情况调查、信息报告、社会沟通、走访接待与视察、提案线索的征集与转化、情况处理和反馈等，作出明确规定和规范。尤其是政协专题协商、专题调研等重要工作，必须执行社会参与和社情民意调研制度的工作环节，以凝聚社会力量、反映社情民意、吸取民众智慧。

　　第三，建立专家咨询制度。党委、人大、政府的决策立法工作涉及面广泛、专业性很强、科学合理性要求高。因此，政治协商工作除了依靠各行各业各界人才汇聚的政协委员群体之外，仍然需要就某项专题议案或专题调研，吸收征询专家学者主专业机构的专业咨询、法律审查、审核论证和意见建议等，借助社会资源力量完善政治协商工作。对此建立相关制度，明确政治协商在必要和必须时进行专家咨询论证及工作方式和程序等作出规定。

　　6、建立政治协商成果落实与反馈制度。党委、人大、政府要建立政治协商责任制，以党委名义制定党委、人大、政府主要负责领导办理政治协商建议案、重点提案的制度，把经过政治协商形成的协商建议案，按照案由安排党委、人大、政府负责领导牵头组织承办、督办。党政相关督办部门要把政协建议案及政协专题调研报告、重点提案等纳入督办范围，向承办部门发出办理和督办通知，规定办理时限和反馈时限。承办部门要向督办和政协有关部门在规定时限内反馈办理情况和办理最终结果，答复政协和参加协商的政协参加单位和政协委员。并且，承办部门要建立“主要领导总负责、分管领导具体负责、业务处室具体承办”的办理责任制。

　　7、建立政治协商工作考核制度。党委、人大、政府要把是否重视政治协商、是否执行把政治协商纳入决策程序、以及发挥政协政治协商作用的绩效，作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容，列入领导班子和领导干部考查考核的重要内容，并且列入党委组织部门和纪检部门的工作考查考核与纪律检查工作中。此外，由党委和政协办公厅牵头组织对政治协商制度执行情况、协商意见办理的绩效进行评估评议，其评议结果作为考核领导班子的依据之一。

　　结论

　　把政治协商纳入决策程序制度建设的实质，是党委、人大、政府的决策、立法、执行纳入制度化的民主程序，是中国社会主义民主政治建设迈出的重要一步，是人民政协在新时期地位作用很大提升的一个新的重要发展阶段。本课题的研究表明，把政治协商纳入决策程序的制度建设，不仅是制度的规范化、程序化问题，还是一个涉及党委、人大、政府和政协相关制度与机制建设的制度体系问题，是一项需要认真贯彻、实事求是和科学精神的系统工程。这是一个显著的特征。因此，把政治协商纳入决策程序制度建设的重点，是政治协商原则问题、政治协商内容规范界定问题、政治协商程序化问题和政治协商相关制度与机制的配套建设问题。对此，我们在分析和总结基础上提出了自己的思考和具体建议，并且认为关键是党委、人大、政府在议事规则上、工作机制上、制度建设上和执政理念上，要把决策、立法、执行纳入政治协商民主程序，而其基础是政治协商纳入决策程序的制度化、规范化和程序化。为其如此，才有政治协商制度的真干实效和旺盛生命。

　　（课题负责人：杨金南，市政协副秘书长、市政协理论研究会理事；李一凡，市社科院副研究员、市政协理论研究会理事)